Адміністративна відповідальність, підзвітність, контроль діяльності органів державного і регіонального управління

Характерною рисою громадського контролю є запобігання порушенням у сфері  державного управління за допомогою  засобів суспільного впливу.

Об'єктом громадського контролю є діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, а також поведінка окремих громадян.

Своє право контролю над державними інституціями громадяни реалізують через різноманітні громадські об'єднання, що створюються на основі Закону України «Про громадські об'єднання». Громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Для здійснення цілей і завдань, визначених у статутних документах, зареєстровані об'єднання громадян користуються правом:

1) вільно поширювати  інформацію про свою діяльність, пропагувати свою мету (цілі);

2) звертатися у порядку, визначеному  законом, до органів державної  влади, органів влади Автономної  Республіки Крим, органів місцевого  самоврядування, їх посадових і  службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами;

3) одержувати у порядку, визначеному  законом, публічну інформацію, що  знаходиться у володінні суб'єктів  владних повноважень, інших розпорядників  публічної інформації;

4) брати участь у порядку,  визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об'єднання та важливих питань державного і суспільного життя;

5) проводити мирні зібрання;

6) здійснювати інші права, не  заборонені законом. Використовуючи зазначені права, об'єднання громадян здійснюють контроль за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування і використовують для цього такі форми, як вибори, референдуми, загальнонародні обговорення тощо.

Профспілки як впливова громадська організація здійснюють громадський контроль через свої комітети, різноманітні контрольні комісії, збори первинних організацій  за виконанням колективних договорів, дотриманням санітарних умов і техніки безпеки на виробництві, вимог трудового законодавства, законодавчих та нормативних актів з питань соціального захисту.

Підзвітність органів державного управління виражається в обов'язку органу інформувати про свою роботу вищий орган, який, керуючись даними звітів, оцінює діяльність підзвітного в цілому чи за окремими напрямками. Так, наприклад, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Хоча механізми підзвітності залишаються слабкими – насамперед, завдяки тому, що вони стосуються виконання бюрократичних процедур, а не якості продуктів та результатів — опитування засвідчили зростання важливості неформальної підзвітності. Неформальна підзвітність — це взаємодія людей, яка може впливати на поведінку організації, але не передбачає ієрархічного контролю.

Формальна підзвітність передбачає подання звітів щодо внеску кожного державного органу до виконання  Програми дій уряду. Як правило, звітують про такі показники, як кількість поданих проектів документів тощо. Державні комітети подають звіти відповідним міністерствам в такому ж форматі. Інколи звітів вимагають Адміністрація Президента та Секретаріат Кабінету Міністрів.

Існують два основні  канали неформальної підзвітності. По-перше, це звітування та обговорення на колегіях державних органів. Ці обговорення є, як правило, закритими для всіх, крім ключових осіб даного органу влади, і до певної міри є самооцінкою. Окремі органи розробили складні процедури самооцінки. Наприклад, Антимонопольний комітет оцінює ефективність діяльності своїх територіальних органів, використовуючи бальну систему. Список найкращих десяти публікують. Більш важливою формою неформальної підзвітності є постійні контакти між державними органами та громадянським суспільством – галузевими асоціаціями, соціальними рухами, університетами, тощо. Ця співпраця вимагає від державних службовців обгрунтовувати свої підходи до роботи і має безпосередній вплив на спосіб їх мислення та дій.

Розділ ІІІ. Специфіка юридичної відповідальності в державному управлінні.

Надзвичайно важливим і  актуальним питанням здійснення управлінської  діяльності є проблема відповідальності в державному управлінні. Розпочате з набуттям Україною незалежності реформування політичної системи, а відповідно розвиток різноманітних форм самоуправління (саморегуляції), децентралізації управління змінюють правовий стан та компетенцію суб'єктів державного управління. Це, в свою чергу, приводить до змін форм державно-правового примусу і відповідальності в сфері державного управління у напрямку їх розширення та появи нових механізмів примусу і відповідальності, які дають змогу застосовувати їх безпосереднім учасникам управлінських відпосин через різні демократичні інститути правової держави.

Сьогодні, однак, слід розглядати цю проблему за реальним станом, коли процес державного управління, вплив суб'єкта управління на його об'єкт все ще носить переважно державно-владний  характер. Форми цієї державно -владної діяльності різні: нормативно-правове регулювання, правозастосувальна діяльність, організаційно-правова діяльність тощо. Слід зазначити, що незалежно від того, носить ця діяльність правову форму чи ні, вона є державно-владною і включає державний примус.

У сучасних умовах державотворення на суб'єкт управління покладається відповідальність за всі несприятливі наслідки, викликані неправовим або невмілим використанням владних повноважень. Саме такий підхід є однією з умов ефективної діяльності органів державного управління, а відповідно, й політичної стабільності в державі. Як засвідчує практика, основний акцент робиться на правах органів державного управління, посадових осіб, і не завжди достатньо виділяється відповідальність за помилкові рішення і дії, бездіяльність. Це призводить до вкрай негативних наслідків у здійсненні державного управління.

Актуальність цієї проблеми зростає з огляду на основоположні  конституційні положення. Йдеться  про ст. 19 Конституції України: "Органи державної влади та органи місцевого  самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Оскільки йдеться про  відповідальність органів та посадових  осіб, наділених владними повноваженнями, то є доцільним вживання поняття "публічно-правової відповідальності". Тобто якщо брати механізм юридичної відповідальності в цілому, то в нашому випадку йдеться про його державно-правовий склад, відображення цього складу в Конституції та законах, що стосуються державного управління.

Ряд авторів класифікують види юридичної відповідальності за матеріальною ознакою. Матеріальна  ознака як сукупне поняття охоплює  ряд елементів, які відрізняють  один вид правової відповідальності від іншого. До таких елементів  належать: характер застосувальних санкцій, міра державного осуду, першочерговість виконуваних завдань, сфера дії. Всі ці елементи випливають зі змісту правової відповідальності, а тому матеріальна ознака є провідною і за своєю суттю відрізняється від процесуальних класифікаційних підходів, базуючись на матеріальному критерії класифікації.

Також до видів правової відповідальності органу державного управління належить відміна його незаконних рішень, у цьому разі – будь - яких актів органів виконавчої влади. Така відповідальність наступає, коли виданий акт або рішення суперечать закону чи іншому нормативно-правовому акту, наділеному значною юридичною силою. Це пояснюється тим, що видання незаконних актів може викликати шкідливі для різноманітних суспільних відносин наслідки.

При цьому відміну незаконних актів і рішень навряд чи можна визнати самостійним видом юридичної відповідальності. Адже юридична відповідальність являє собою врегульовані нормами права відносини між державою і правопорушником, що пов'язані з державним осудом і застосуванням до винуватця заходів державного примусу, тоді як відміна незаконних актів і рішень з правопорушенням може бути й не пов'язана. Видання таких актів може бути наслідком недостатнього вивчення конкретних питань, незнанням законодавства та з інших причин. У цьому разі відміна незаконного акту є лише поновленням законності, а не мірою відповідальності.

З іншого боку, видання  незаконних актів може бути наслідком  здійснення правопорушення конкретною посадовою особою, що виражається  у зловживанні службовим становищем, халатному ставленні до посадових обов'язків та інших негативних дій. Тут юридична відповідальність застосовується до конкретного суб'єкта, що здійснив правопорушення, тобто відбувається безпосередній вплив на особу правопорушника, до якого залежно від ступеня суспільної небезпеки правопорушення може бути застосовано й конкретний вид такої відповідальності (цивільної, адміністративної, кримінальної).

Крім того, в окремих  випадках посадові особи органів  державного управління можуть нести  цивільно - правову відповідальність, передбачену статтею 56 Конституції України. У ній, зокрема, говориться, що громадяни мають право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. "Кожному гарантується право, - стверджує ст. 55 Основного Закону, - на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".

У теорії управління відповідальність за якість управління пов'язують у першу чергу з системою управління та її органами, однак законодавча практика пов'язує конкретні форми відповідальності в основному з посадовою особою. Зарубіжна теорія і практика надають цій проблемі велику увагу, виходячи з принципів і особливостей своєї правової системи. Так, деякі закордонні вчені розглядають проблему розмежування відповідальності органу державного управління й посадової особи, та роблять висновок про опосередковану відповідальність державних органів у разі неправомірних дій навіть його штатних посадових осіб, які мають місце в межах компетенції. Тобто про безпосередню відповідальність держави навіть у цих випадках не може йтися. Звідси випливає, що розмежування відповідальності органу державного управління і посадової особи визначається межами наданої компетенції. За діями посадової особи, здійсненими нею за рамками компетенції, орган управління не повинен нести відповідальність. Ось чому необхідно створити систему, яка забезпечить ознайомлення всіх зацікавлених суб'єктів управління з характером і межами компетенції посадової особи.

Механізм персоніфікації відповідальності сприяє посиленню  відповідальності посадових осіб, а  відповідно, збільшенню прав громадян у державному управлінні. Важлива  роль у закріпленні такого положення відводиться судовому контролю, для ефективного здійснення якого необхідне чітке правове закріплення посадових обов'язків, які покладені на посадову службову особу.

Чинне законодавство  України не дає визначення поняття  адміністративної відповідальності і тому в теорії адміністративного права існує численна кількість точок зору стосовно цього правового явища. Це поняття науковцями розглядається як один з інститутів адміністративного права, як форма забезпечення одного із заходів примусу (стягнення), як різновид юридичної (правової) відповідальності, як ефективний засіб запобігання правопорушень та забезпечення правопорядку, як певний стан суспільних відносин, який виникає внаслідок порушення законодавства.

Інститут адміністративної відповідальності є одним з важливих інститутів адміністративного права, який виступає важливим засобом охорони громадського порядку і якому притаманні всі ознаки юридичної відповідальності. За допомогою цього інституту здійснюється захист не тільки адміністративно-правових відносин, а й відносин врегульованих нормами й інших галузей права, а в деяких випадках і процесуальних галузей.

Адміністративна відповідальність регулюється багатьма нормативними актами, які в сукупності складають  законодавство про адміністративні  правопорушення. До його системи входять законодавчі акти, норми, включені до Кодексу України про адміністративні правопорушення ( далі – КУпАП), і ті, що до нього не внесені.

Важливим джерелом інституту  адміністративної відповідальності в  свій час стали Основи законодавства  Союзу РСР і союзних республік  про адміністративні правопорушення від 23 жовтня 1980 р. У них вперше було кодифіковано найважливіші матеріальні  та процесуальні норми щодо адміністративної відповідальності, визначено завдання та закріплено систему законодавства про адміністративні правопорушення, встановлено поняття й структуру адміністративного правопорушення, види адміністративних стягнень, загальні правила та строки їх накладення, закріплено систему органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, порядок виконання, оскарження й опротестування постанови у справі про адміністративне правопорушення.

У регулюванні адміністративної відповідальності особлива роль належить КУпАП, який прийнято 7 грудня 1984 р., котрий складається з п'яти розділів.

У КУпАП кодифіковано законодавство України про адміністративну відповідальність. Поряд із матеріальними нормами цей акт містить адміністративно-процесуальні норми, які регулюють провадження в справах про адміністративні правопорушення та порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Паралельно з КУпАП діють норми, що встановлюють адміністративну відповідальність, але вони містяться і в законодавчих міжгалузевих актах.