Формирование Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с момента ее учреждения стал объектом пристального внимания отечественной науки конституционного права. При этом актуальность этой темы не снижается. Напротив, события последних лет свидетельствуют о возрастании ее значимости благодаря появлению новых аспектов, нуждающихся в углубленном, системном исследовании. К ним относится, в частности, вопрос о реальной роли Совета Федерации в системе государственной власти и особенностях совершенствования его статуса в контексте задач укрепления государственности и развития федеративных отношений.

Актуальность выбранной темы заключается в том, что принятие в 1993 году новой Конституции Российской Федерации заложило основы конституционного строя российского государства на принципах разделения властей, верховенства права, демократии. Особое место в теории и практике государственного строительства последнего десятилетия уделяется задачам, связанным с развитием парламентаризма и, прежде всего, с совершенствованием деятельности Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.

Актуальность выбранной темы заключается в том, что в ст. 1 Конституции Российской Федерации федеративный характер российского государства обусловил двухпалатную структуру парламента России. Бикамерализм (т.е. наличие в парламенте двух палат, одна из которых основана на представительстве всего народа, а вторая - на основе представительства субъектов Федерации) характерен для большинства федеративных государств (исключение составляют лишь четыре федеративных государства). Тем не менее, целесообразность учреждения в рамках российского парламента второй палаты - Совета Федерации - до сих пор остается предметом острых дискуссий.

Вместе с тем нормам, регулирующим народное представительство, уделяется непростительно мало внимания в Конституции РФ как основном законе государства. А ведь именно парламент является органом, впервые созданным специально для осуществления народного представительства и имеющим больше возможностей для выражения интересов народа, всех его социальных групп и слоев, нежели иные государственные органы. Поэтому проблема порядка формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ в аспекте эффективности его действующей модели, бесспорно, обладает актуальностью и требует разрешения. Мы не претендуем в рамках данного исследования на фундаментальный анализ этой проблемы, а предпринимаем попытку осветить лишь некоторые ее аспекты.

Действующая модель формирования российского парламента, закрепленная Конституцией РФ, предусматривает, что он образуется из двух относительно самостоятельных палат — Государственной думы, в которую входят 450 депутатов, и Совета Федерации, включающего по два представителя от каждого субъекта РФ. Если порядок формирования Государственной думы, вне сомнения, обеспечивает народное представительство, поскольку подразумевает всеобщие, прямые, равные выборы на основе тайного голосования всех граждан РФ, то мнения о роли Совета Федерации и способах его формирования кардинально расходятся.

Кроме того, в конституционном строе Российской Федерации недавно произошли серьезные изменения, коснувшиеся преимущественно судебной системы. Данные преобразования породили дискуссию относительно дальнейшего реформирования структуры и принципов работы органов различных ветвей власти в нашей стране.

Целью настоящего исследования является комплексное изучение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В связи с поставленной целью, перед настоящим исследованием стоят следующие задачи:

1. Исследовать понятие и значение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
2. Определить роль Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
3. Выявить проблемы формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ
4. Проанализировать требования, предъявляемые к кандидатам для наделения полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Настоящее исследование основано на методах анализа и синтеза, использованы методы исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и др.

Структура исследования: введение, две главы, включающих четыре параграфа, заключение и список использованной литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. ПОНЯТИЕ И РОЛЬ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В

СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

 

1. Понятие Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации

 

Возникший в начале ХХ в. в Российской империи парламентаризм продолжил свое функционирование в конце столетия в новых государственнополитических условиях. Первый российский парламент состоял из двух палат, нижней палатой являлась Государственная Дума, а верхней стал преобразованный в 1906 г. Государственный Совет. Подобная структура парламента была создана по образцу западных парламентов. Бывший Верховный Совет СССР, работавший на непостоянной основе с безальтернативными выборами, трудно отнести к классической форме парламентаризма. Таким образом, между царским парламентом и высшим законодательным органом Российской Федерации существует почти восьмидесятилетний перерыв парламентской практики1.

В современных демократических государствах народ участвует в управлении государством как непосредственно (прямая демократия), так и через выборных полномочных представителей или через систему народного представительства (представительная демократия). В силу объективных причин наиболее востребованной в системе государственного управления является представительная демократия, среди признаков которой выделяется и такой как формирование (избрание) непосредственно населением представительных (законодательных) органов государственной власти, представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов и др.

В Российской Федерации в отношении формирования представительного (законодательного) органа государственной власти страны вышеуказанные теоретические положения реализуются в соответствии со ст. 94 Конституции: высшим представительным (законодательным) органом провозглашается Федеральное Собрание Российской Федерации и ст. ст. 95 – 96 Конституции РФ2, определяющие порядок формирования верхней палаты - Совета Федерации и общие принципы избрания нижней палаты - Государственной Думы3.

Совет Федерации является палатой парламента, осуществляющей государственную власть в системе федеративных отношений, руководствуясь общегосударственными интересами на основе аккумулирования, мониторинга и систематизации интересов составляющих федерацию субъектов. Конституция РФ (ст. 11, 94, 95, 96, 102, 104, 105, 106 и др.)4 закрепляет за Советом Федерации статус федерального органа государственной власти, наделенного общей и специальной компетенцией представительного характера.

В России как федеративном государстве Совет Федерации имеет двойственную природу. С одной стороны, будучи палатой общенационального парламента, Совет Федерации призван осуществлять свою деятельность в интересах всего российского народа. С другой стороны, данная палата представляет интересы субъектов Российской Федерации. Это обусловливает наличие особых задач и функций у Совета Федерации, связанных с отражением интересов как Федерации в целом, так и субъектов Российской Федерации, с поиском баланса федеральных и региональных интересов.

Двойственная природа Совета Федерации влияет на содержание его конституционно-правового статуса, под которым понимаются урегулированные нормами конституционного права принципы организации и деятельности, порядок формирования, полномочия, гарантии деятельности Совета Федерации; организационно-правовые формы взаимоотношения с иными государственными органами в Российской Федерации.

Л.В. Лазарев считает, что «характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает, что он в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет народ Российской Федерации, будучи его легитимным представителем в силу Конституции. В принципе это означает, что Федеральное Собрание - выборный орган»5. Согласно выше приведенной позиции, можно говорить о том, что существует точка зрения, согласно которой органы, формирующие ФС, должны быть избираемы.

Согласно ст. 95 Конституции РФ6, Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. На основании выше сказанного, логично предположить, что обе палаты должны быть избираемы. Согласно же ст. 94 Конституции РФ, данные палаты являются как законодательными, так и представительными органами. Что можно считать представительностью? Здесь необходимо отметить, что в ст. 3 Конституции РФ закреплено положение, согласно которому, единственным источником власти и суверенитета является народ.  Таким образом, именно представительство со стороны граждан выглядит процедурой, которая могла бы придать максимальную легитимность для работы органа государственной власти. Кроме того, выборность должностных лиц способствует более активному включению граждан в непосредственное управление государством посредством процедуры выборов. Исходя из этого, субъекты, обладающие реальными властными полномочиями, будут ответственны за свою деятельность непосредственно перед избирателями. Кроме того, СФ обладает так же важными контрольными полномочиями в рамках парламентского контроля, важной ролью в назначении высших должностных лиц, а роль в процедуре вынесения импичмента Президенту РФ данной палаты трудно переоценить7.

Особенно необходимо отметить, что распустить СФ не имеет права ни одно должностное лицо или орган, в рамках нынешней системы государственной власти в нашей стране.

Дефиниции «законодательный» и «представительный» адресованы в целом российскому парламенту, что отличает отечественную Конституцию от конституций большинства федеративных государств, где говорится о представительстве субъектов федерации в соответствующих палатах, либо об их участии в делах федеративного государств посредством представительного органа8. Однако, проблема формирования (избрания) непосредственно населением представительных (законодательных) органов государственной власти, а значит и качественного представления интересов регионов на федеральном уровне в большей степени актуальна для Совета Федерации.

В соответствии с конституционными принципами дуалистический характер Совета Федерации проявляется в реализации им как функций общенационального государственного органа, так и функций территориального представительства интересов субъектов федерации. Деятельность Совета Федерации как общенационального органа в управлении государством определяется специальными полномочиями, изложенными в ст. 102 Конституции РФ:

• утверждение изменения границ между субъектами РФ;
• утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения;
• решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами;
• назначение выборов Президента РФ;
• отрешение Президента РФ от должности;
• назначение на должность судей Конституционного, Верховного, Арбитражного Судов Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и заместителя Председателя Счетной палаты, а также половины состава ее аудиторов.

Значительная часть указанных полномочий функционально связана с президентскими, что характеризует верхнюю палату в большей степени как координационный орган, нежели законодательный и представительный орган власти. И лишь осуществление полномочия утверждения изменения границ между субъектами Российской Федерации позволяет оценить Совет Федерации как палату, представляющую субъекты Российской Федерации.

 

ВЫВОД

Совет Федерации является общефедеральным самостоятельным органом государственной власти, наделенным полномочиями федеративного (регионального) представительства. Будучи палатой Федерального Собрания - представительного и законодательного органа государственной власти - Совет Федерации осуществляет представительную функцию (то есть выражение интересов и воли народа и принятие наиболее авторитетных управленческих решений именем народа). Совет Федерации осуществляет представительную функцию как специальное направление деятельности, реализуя представительство интересов Российской Федерации в субъектах Федерации и, наоборот, представительство субъектов Федерации на федеральном уровне.

 

 

 

 

 

2. Роль Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации в системе органов государственной власти.

 

Совет Федерации выполняет триединую роль, он представляет интересы:

• многонационального народа Российской Федерации на федеральном уровне;
• многонационального народа в субъектах Федерации;
• интересы субъектов Федерации в федеральном процессе (в том числе в законодательном).

Кроме этого, Совет Федерации как обязательный и необходимый участник парламентского процесса выступает сдерживающим фактором для Государственной Думы и является элементом внутри парламентской «системы сдержек и противовесов».

П.Н. Кириченко отмечает, что само наличие Совета Федерации как второй палаты парламента, а также его место в системе органов государственной власти обусловлено федеративной природой государства. Однако не разработанность концепции российского федерализма является фактором, влияющим не только на концепцию Совета Федерации как верхней палаты и палаты регионов. На практике наблюдается модификация Совета Федерации, связанная с изменением порядка формирования, организационно-правовых основ деятельности, а также со структурой и направлениями реализации представительной функции палаты. Сохранение такой тенденции в деятельности Совета Федерации является, по нашему мнению, тревожным фактором, поскольку может привести к выхолащиванию особой природы представительного характера палаты, вытекающей из объективно существующей необходимости согласования интересов участников федеративных отношений.

Особенности федеративных правоотношений, связанные с субъектным составом (это всегда федерация и субъект Федерации) и их содержанием (это властеотношения между публичными субъектами), выступают той правовой средой, в которой осуществляет свою представительную деятельность любой орган федеральной и региональной власти. Совет Федерации как федеральный орган государственной власти, палата Федерального Собрания Российской Федерации предназначен и обязан осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и выражать согласованную волю и интересы субъектов Федерации9.

Субъектами представительства в системе федеративных отношений являются субъекты Федерации в лице своего населения (которое предстает здесь как часть народа Российской Федерации). Свое право на представительство в системе федеративных отношений на федеральном уровне государственной власти субъекты Федерации реализуют через образуемые ими органы государственной власти федерального и регионального уровней.