Формирование Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

О.Н. Булаков, исходя из конституционной модели комплектования Совета Федерации, указывает, что она «предусматривает представительство не населения, а органов власти субъектов Федерации», что не мешает, в то же время, автору утверждать, что Совет Федерации «обеспечивает представительство субъектов Федерации», «особую форму представительства - территориальную», представительство «регионов (их населения, органов власти)»10.

В коллективной монографии «Совет Федерации: Эволюция статуса и функций» говорится о «представительстве регионов», «представительстве региональных властей», «представительстве регионов как территорий и даже не регионов как населения»11.

А.А. Казакова отмечает, что федеративный принцип представительства в Совете Федерации Федерального Собрания РФ предопределен федеральным характером нашего государства. По мнению автора, цель создания в Российской Федерации двухпалатного парламента обусловлена необходимостью отразить мнения и интересы многообразных наций и народностей, проживающих в субъектах России, сочетать эти интересы с интересами государства в целом, устранять противоречия между указанными интересами

Исходя из вышеизложенного, с целью не допустить расширительного толкования, необходимо придерживаться подхода, основанному на содержании нормы ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Поскольку Совет Федерации как орган публичной власти является субъектом федеративных правоотношений и реализует свой представительный характер в федеративном государстве, следует поддержать тех исследователей, которые не склонны рассматривать население субъектов Федерации в качестве непосредственных участников федеративных отношений: в Конституции РФ о «народе субъекта РФ» как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений не говорится»12. Отсюда следует, что население Федерации участвует в формировании общефедеральной политики и общефедеральных правовых решений, т.е. реализует свое право на представительство, через органы государственной власти субъектов Федерации.

Одной из форм представительной деятельности палаты выступает участие Совета Федерации в законодательном процессе. Проблемами в этой сфере является недостаточная активность Совета Федерации и членов Совета Федерации, ненадлежащий учет в законодательном процессе интересов субъектов Федерации. Одна из причин такого положения - отсутствие должных правовых основ, устанавливающих системные связи между Советом Федерации и субъектами Федерации. Законодательная деятельность Совета Федерации является ведущим направлением деятельности, обеспечивающим правовое согласование социальных интересов в правовом демократическом государстве.

Анализ текущего законодательства, регламентов палат Федерального Собрания РФ и законодательная практика позволяют выделить некоторые проблемы в этой сфере деятельности Совета Федерации.

1. Одна из проблем связана с реализацией Советом Федерации и членами Совета Федерации конституционного права законодательной инициативы, включая вопросы согласования законодательных инициатив Совета Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Повышение представительного характера Совета Федерации напрямую связано с решением этого вопроса. В качестве первоочередных мер П.Н. Кириченко предлагает закрепить в федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Регламенте Государственной Думы специальный статус законодательных инициатив Совета Федерации. Этот статус должен предполагать обязательный и первоочередной порядок их рассмотрения Государственной Думой. П.Н. Кириченко в своем диссертационном исследовании обосновывает следующие предложения, направленные на повышение законодательной активности Совета Федерации и членов Совета Федерации. К таким предложениям относятся: а) внесение законопроектов на основе обобщения законодательной деятельности (проектов законов и законопредложений) субъектов Федерации (группы субъектов Федерации); б) использование формы консолидированной законодательной инициативы Совета Федерации и субъектов Федерации; в) уточнение правового статуса законодательной инициативы членов Совета Федерации и ее отличия от законодательной инициативы Совета Федерации.
2. Характер представительства Совета Федерации обуславливает непосредственное и активное участие палаты в согласовании интересов Российской Федерации и субъектов Федерации в законодательном процессе (особенно по предметам совместного ведения) на всех его стадиях. Постоянная и профессиональная основа деятельности Совета Федерации, материально-организационные условия деятельности членов Совета Федерации в субъектах Федерации создают материальную основу активизации Совета Федерации в данном направлении. Правовыми гарантиями могла бы послужить реализация следующих предложений:
• непосредственное участие Совета Федерации в учете и обобщении позиций субъектов РФ по законопроектам, регулирующим предметы совместного ведения, на стадии 1 и 2 чтения;
• включение членов Совета Федерации в согласительные комиссии в случае не одобрения законопроекта субъектами Федерации;
• установить обязательность рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, по которому имелись возражения субъектов Федерации и принятого Государственной Думой;
• предусмотреть процедуру отнесения спорного законопроекта по предметам ведения только решением парламента. При несогласии Совета Федерации с решением Государственной Думы об отнесении законопроекта к предметам ведения Российской Федерации он может быть возвращен в Государственную Думу для проведения процедуры согласования с субъектами Федерации13.
3. Третья группа проблем связана с повышением активности Совета Федерации и членов Совета Федерации в законодательном процессе Условием решения этой проблемы является достигнутая к настоящему времени профессиональная основа деятельности палаты. На практике Совет Федерации нередко обращается с предложениями к другим субъектам права законодательной инициативы (чаще к Правительству РФ и Государственной Думе) разработать проекты законов и внести их в Государственную Думу. В настоящее время заслуживает внимания деятельность Совета Федерации по мониторингу правового пространства РФ. На этой основе, аккумулируя образцы правового регулирования общественных отношений на федеральном и региональном уровнях, Совет Федерации в итоге может активно использовать свое право законодательной инициативы.

Кроме того, А.А. Векшин отмечает, что на современном этапе Совет Федерации проявляет недостаточно активное участие в процессе законодательного обеспечения федеративной государственности современной России. Его деятельность по внесению законодательных инициатив, по рассмотрению и одобрению федеральных законов, проведению аналитической работы в данной сфере отличается бессистемным и непоследовательным подходом, зачастую противоречащим самой идее отстаивания федерализма как основы гармоничных отношений между Федерацией и ее субъектами.

Для повышения роли Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России необходимо активизировать использование права законодательной инициативы, повысить ответственность за деятельность по одобрению федеральных законов и принятию соответствующих постановлений.

Важное значение в планировании и осуществлении законодательной деятельности с учетом проблем федеративного устройства сыграло бы внедрение практики подготовки ежегодных специальных докладов Совета Федерации по состоянию и перспективам развития федеративных отношений в России, организации и проведения ежегодных форумов по обсуждению современных проблем российского федерализма.

ВЫВОД

Совет Федерации наделен широкими властными полномочиями, что предопределяет его высокое положение в парламенте России. И основное предназначение Совета Федерации состоит в обеспечении представительства интересов населения субъектов РФ при принятии законодательных актов с целью реализации «системы сдержек и противовесов» внутри самого парламента, предотвращения принятия недостаточно взвешенных решений, осуществления контроля за качеством принимаемых законодательных актов.

Глава 2. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Эффективность во многом зависит от того, как палата формируется, какой способ для этого избран, как он закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития страны, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством.

По мнению некоторых ученых, порядок формирования Совета Федерации имеет очень важное значение не только сам по себе, но и еще в ряде аспектов: связь порядка формирования с представительной природой парламента; с назначением парламента; с принципом разделения властей; самостоятельность члена Совета Федерации: свободным или императивным мандатом обладает член Совета Федерации; влияние порядка формирования на образ работы палаты.

Справедливо замечание С.В. Быкова о том, что частое изменение порядка формирования Совета Федерации свидетельствует о поиске наиболее оптимальной и эффективной модели формирования палаты российского парламента, а не утихающие дискуссии о порядке формирования Совета Федерации, как в политической практике, так и правовой науке, указывают на важность, актуальность и незавершенность этого вопроса. Поэтому не только с теоретической, но и с практической точек зрения чрезвычайно важно исследовать, определить и обобщить общие теоретические позиции, связанные с формированием верхних палат парламентов мира, раскрыть содержание понятия «формирование» и выделить его особенности, применительно к порядку формирования Совета Федерации, рассмотреть становление и развитие порядка формирования Совета Федерации России.

Первоначально порядок формирования Совета Федерации регулировался Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»14. Данный закон легализовал участие глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в деятельности парламента. Это, по нашему мнению, противоречило закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, который исключает вмешательство одного органа власти в деятельность другого. Между тем таковое было очевидно. Главы высших исполнительных органов власти субъектов РФ, будучи членами Совета Федерации, безусловно активно влияли как на деятельность своих коллег по палате, так и на депутатов Государственной Думы. Нельзя не отметить и то, что установленный порядок формирования Совета Федерации сузил сферу действия принципа народовластия, поскольку народ был лишен возможности направлять своих представителей в одну из палат парламента.

По нашему мнению, целесообразны лишь такие политические и правовые преобразования, которые расширяют возможности осуществления народовластия, усиливают гарантии того, что принцип народовластия учитывается в деятельности российского государства. В данном случае этого не произошло. Это позволяет сделать вывод о том, что Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не способствовал развитию демократических начал. Он утратил силу в связи с принятием нового закона.

Порядок формирования Совета Федерации с 2000 до 2012 год регламентировался Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»15.

В соответствии со ст. 1 указанного закона в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Принципы разделения властей и народовластия не были учтены в полной мере и в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который «пришел» на смену Федеральному закону № 192-ФЗ. В не полной мере потому, что из состава Совета Федерации выведены высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, но вместо них членами этой палаты стали их представители.

Следует отметить, что за весь период существования Совета Федерации формирование «палаты регионов» менялось несколько раз, причем, заметим, без внесения каких-либо поправок в Конституцию России16.

На сегодняшний день вопрос о порядке формирования «палаты регионов» Российского парламента стоит все также остро и злободневно в связи с принятием нового Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

С 1 января 2013 года порядок формирования Совета Федерации регулируется Федеральным законом от 03.12.2012 г. № 229-ФЗ17. Согласно данному закону, наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации.

Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения.

Значимых изменений относительно наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - не предусмотрено. Кандидатуры вносятся на рассмотрение регионального парламента либо его председателем, либо фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов парламента субъекта Федерации. Данные субъекты могут предложить не более одной кандидатуры. Процедура рассмотрения кандидатуры (кандидатур) для наделения полномочиями члена Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа. Решение принимается путем голосования, большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением регионального парламента18.