Государственная служба и государственный служащий в системе государственного управления

Государственная служба и  государственный служащий в системе  государственного управления.

 

Состав группы:

Суховей Валерия

Ипполитов Федор

Кондрашов Владимир

Сергеев Николай

 

План работы:

1. Государственная служба как правовой, публичный социальный институт
2. Функции государственной службы
3. Реформа государственной службы в Российской Федерации: этапы, цели, задачи, основные мероприятия.
4. ФЗ, регулирующий государственную службу в РФ
5. Государственные служащие в России
6. Ограничения, связанные с этикой государственного служащего

 

1. Госслужба - это часть механизма государственного управления, которое осуществляют государственные служащие.

Государственная служба является правовым институтом, которому государство уделяет особое внимание. Это связано с тем, что в правоотношении «гражданин-государство» человек фактически взаимодействует не с государством, а с конкретными государственными служащими – чиновниками. Именно чиновники осуществляют управление практически всеми сферами общественной жизни. В известной степени именно от них зависит уровень демократии в стране, степень ограничения прав и свобод человека и гражданина и в конечном итоге – уровень благосостояния общества и государства.

С другой стороны, чиновники – это часть общества. А государственная служба, в свою очередь,  - это профессиональная деятельность госслужащих как особой социальной группы общества. Как и любая другая, профессия чиновника или точнее – государственного служащего, подчинена определенным правилам и требованиям. Особенность правового регулирования государственной службы заключается в полном и ясном закреплении должностных обязанностей государственного служащего, поскольку его деятельность носит властный характер, непосредственно влияет на права и свободы иных лиц, нормальное функционирование государства в целом.

Большинство российских ученых-правоведов полагают, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что, например, пишет по этому поводу Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института. Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо». Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права – государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом – разрешено только то, что прямо указано в законе.

В этой связи государственную службу можно определить как комплексный  институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным  служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной  должности, а также между государственным  служащим и гражданином (обществом  в целом).

Госслужба как социальный институт - исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства. Своими истоками госслужба уходит в социальную природу.

Выступая элементом общественной структуры ГС имеет ряд особенностей присущих ей как социальному институту:

Во-первых, она представляет только свойственную ей сферу профессиональной деятельности со всем своим содержанием, формами и методами.

Во-вторых, ГС как связующее звено между государством и гражданином, призвана защищать права и интересы граждан.

В-третьих, ГС - это своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности.

В-четвертых, ГС имеет социальную ориентацию, направленную на приближение конституционного идеала правового, демократического государства.

 

2. Социальная природа, смысл и назначение ГС предопределяют соответствующие функции:

- функция социальной организации  (как образец организации);

-  функция социальной коммуникации – через каналы ГС изучается общественное мнение, отношение граждан к различным государственным правовым актам;

- функция социальной информации – аппарат носитель информации;

- функция контроля – управленческий контроль за деятельностью органов госаппарата;

 - функция регулирования – от имени государства ГС регулирует отношения в сфере труда, собственности, жилья;

 - воспитательная функция – утверждает в сознании граждан мир и согласие, добро и справедливость.

 

3. В ходе реформирования государственной службы после 1991 г. в России можно выделить пять этапов:

– первый этап 1991–1996 гг.;

– второй этап 1997 г. – осень 1999 г.;

– третий этап зима 1999 г. – весна 2000 г.;

– четвертый этап ноябрь 2000 г. – ноябрь 2002 г.;

– пятый этап декабрь 2002 г. – настоящий момент.

Первый этап реформы государственной службы в Российской Федерации начался с принятия в 1991–1994 гг. новых нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В целях ускорения работы по созданию современной и эффективной государственной службы, проведения единой государственной политики в области кадрового обеспечения политической и экономической реформ в Российской Федерации 22 декабря 1993 г. Президент Российской Федерации подписывает Указ № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». Положение о федеральной государственной службе явилось фактически первым после 1917 г. комплексным нормативно-правовым общероссийским актом о государственной службе.

Одновременно с Положением в  «Российской газете» были опубликованы «Тезисы концепции реформирования государственной службы в России». Необходимость концепции реформирования государственной службы была обусловлена  тем, что она позволяла, с одной  стороны, обеспечить осмысление процесса формирования современной и эффективной  государственной службы в Российской Федерации в условиях политических и экономических реформ, а с  другой, – последовательно разрешать  конкретные проблемы существующей государственной  службы.

Согласно  концепции конечной целью реформирования государственной службы Российской Федерации было обеспечение четкой, эффективной и экономной деятельности государственного аппарата, ориентация функционирования государственной  службы на решение задач государственных  органов, предотвращение возможности  использования государственного аппарата как средства подчинения общества партийным  или групповым влияниям и как  источника незаконного присвоения общественного богатства.

Предполагалось, что реформирование государственной службы России должно идти по следующим основным взаимосвязанным направлениям:

– формирование нормативной системы государственной службы, в которой нормы организационно-правового типа (законы, подзаконные и локальные нормативные акты), основанные на лучших достижениях мировой науки и практики государственной службы, эффективно сочетались с нормами социально-психологического типа (обычаями, традициями, корпоративными и групповыми нормами), неизбежно возникающими в любом социальном организме;

– создание высокопрофессионального и обладающего необходимым моральным состоянием корпуса государственных служащих, независимых в своей деятельности от политической конъюнктуры, личных пристрастий и влияний;

– упорядочение совокупности органов государственной службы, придание ей системного характера;

– реорганизация системы финансирования государственной службы, придание ей рационального и открытого для общественного контроля характера;

– формирование в общественном мнении положительного образа государственной службы и государственного служащего.

В концепции рассматривались три варианта к подходу реформирования государственной службы. Суть первого состояла в опережающем создании нормативно-правовых основ государственной службы. То есть издание основополагающего законодательного акта, содержащего все основные положения будущей единой системы государственной службы Российской Федерации, а затем, по мере создания соответствующих общественно-политических, кадровых, организационных и материальных предпосылок, постепенное введение в действие отдельных его элементов.

Второй вариант заключался в согласованном и поэтапном формировании общественно-политических, нормативно-правовых, кадровых, организационных и материальных основ государственной службы с учетом меняющейся политической обстановки, уровня развития различных компонентов государственной службы, готовности общественного мнения.

В третьем варианте предполагалось ограничиться на первой стадии реформирования государственной службы только на федеральном уровне, и только системы исполнительных органов. Именно третий вариант был выбран российскими законодателями при формировании законодательной базы в сфере регулирования государственной службы. В результате подход, при котором вне поля регулирования оставались основные принципы организации государственной службы субъектов Российской Федерации, сыграл отрицательную роль в деле реформирования государственной службы. Субъекты федерации оказались в положении, когда в отсутствии законодательного опыта они должны были сами заполнять правовой вакуум в данной сфере. Это вызвало несогласованность в развитии федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы государственной службы, а в результате, к противоречиям между ними.

В рамках концепции реформирования государственной службы принимается  Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной  службы Российской Федерации». Настоящий  Закон заложил правовые предпосылки  для формирования современной государственной  службы – возможность проведения квалификационных экзаменов, конкурсов  на замещение вакансий, правовые ограничения, гарантии и привилегии, вытекающие из статуса государственного служащего. Уже в рамках реализации положений  этого Закона в 1996 году Президент  Российской Федерации издает нормативные  правовые акты, регулирующие проведение аттестации федеральных государственных служащих, проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы.

Кроме того, Президентом Российской Федерации издавались указы, направленные на решение конкретных проблем государственного аппарата управления, таких как борьба с коррупцией в системе государственной  службы, повышение квалификации и  переподготовка федеральных государственных  служащих, определение квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы.

Помимо создания нормативной правовой основы государственной службы Российской Федерации на первом этапе реформирования были созданы новые кадровые службы и учебно-научные учреждения. Еще  в конце 1991 г. при Правительстве  РФ было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной  службы (Роскадры), позднее преобразованное в Департамент государственной службы Аппарата Правительства. При Роскадрах были организованы семь региональных кадровых центров, главной целью которых было кадровое обеспечение государственных и муниципальных служб.

Указом Президента Российской Федерации  от 6 июня 1994 г. Российская академия управления преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 26 апреля 1995 г. Волго-Вятский, Дальневосточный, Поволжский, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Сибирский  и Уральский кадровые центры, находившиеся в ведении Академии, преобразованы  в академии государственной службы с сохранением за ними статуса  образовательных учреждений высшего  профессионального образования.

Указом Президента Российской Федерации  от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах  по организации системы государственной  службы в Российской Федерации» был  образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации, а Указом Президента Российской Федерации  от 12 февраля 1994 года – Управление федеральной  государственной службы Президента Российской Федерации, на которое была возложена реализация указов Президента по федеральной государственной  службе и кадровой политике, а также по обеспечению деятельности Совета по кадровой политике.

Выделение временных рамок второго этапа реформирования государственной службы Российской Федерации (1997 г. – осень 1999 г.) связано с попыткой разработки и проведения в этот период административной реформы, необходимость проведения которой обуславливалась слабой управляемостью государственными процессами, тормозящей социально-экономическое развитие страны. В связи с этим идея правового порядка в государственном строительстве становится в 1997 году главной темой Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которое так и названо «Порядок во власти – порядок в стране» (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Один из разделов Послания был посвящен «порядку в работе власти».

Главной причиной неэффективности  власти признавалось несоответствие между  новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые  должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления. Для наведения порядка во власти, повышения ее эффективности ставились задачи наведения порядка в нормотворчестве, в работе исполнительной власти, усиления контрольной функции государства.

Наведение порядка в исполнительной власти связывалось с необходимостью ее реформирования, основными направлениями при этом должны были стать следующие:

– усиление регулирующей и контролирующей функций органов исполнительной власти;

– повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений;