Государственное управление и исполнительная власть

Таким образом, в российской и западной юридической науке в XIX - начале XX в. государственное управление практически однозначно рассматривалось и понималось как вид государственной деятельности, отличный от деятельности законодательной и судебной и осуществляемый исполнительными (правительственными) органами и учреждениями.

В советской науке административного права анализ государственного управления как практической реализации функций государства государственным аппаратом путем осуществления установленных законом полномочий и направлений государственной деятельности получил свое дальнейшее развитие. Ученые-административисты В. Кобалевский, С. Берцинский, И.И. Евтихиев, А.Е. Лунев, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был проведен научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других категорий. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности подзаконных органов государства.

С начала 60-х гг. XX в. начинает формироваться подход к анализу понятия и сущности государственного управления с позиций общей теории управления, разрабатываемой кибернетикой и социологией. Кибернетика - это наука об управлении, связи и переработке информации в биологических, технических и комплексных (человеко-машинных системах). Она получает международное признание как наиболее общая наука, рассматривающая процессы управления в различных средах. Кибернетикой были выработаны правила, присущие управленческим процессам в любых системах. Управление есть функция организованных систем различной природы, обеспечивающая их целостность, достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности. Социологией вырабатывается понятие социального управления как части общественной жизни, обусловленного особенностями организации жизни общества. В современный период вопросы государственного управления в новых исторических условиях также нашли свое отражение в юридической литературе. Как исполнительно-распорядительная деятельность оно рассматривается Д.М. Овсянко в учебнике «Административное право» и Ю.М. Козловым в учебнике «Административное право Российской Федерации».

С позиций анализа механизма деятельности правительственных учреждений рассматриваются вопросы организации и функционирования государственного управления и юристами западных государств – Великобри-тании, США, Франции и ряда других. Основоположник германской школы административного права О. Мейер определял публичное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист В. Еллинек определял публичное управление как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти».Государственное управление представляет собой разновидность социального управления, с функционированием которого связывается отрасль административного права. Характеризуя данную категорию, необходимо помнить, что в научной, учебной литературе, существует различное понимание данного термина.

Так, профессор Г.В. Атаманчук определяет, что государственное управле-ние есть практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохране-ния или преобразования, опирающееся на его властную силу. Его работы помо-гают понять специфику государственного управления, его взаимосвязь с исполнительной властью, вносят существенный вклад в разработку и развитие проблем административного права. Профессор Ю.А. Тихомиров отмечает невозможность отождествления сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти, суммируя виды управления таким образом: управление обществом (социальное управление) - воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными делами; управление государством - целенаправленное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. Он понимает государственное управление в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле государственное управление - сфера организующей и распорядительной деятельности государст-венных органов, а в узком - деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления.

Для государственного управления, осуществляемого Президентом РФ, Правительством РФ, а также иными органами государственной власти, представительными, законодательными органами, характерно: выполнение общезначимых функций; нормативно-распорядительное регулирование; подзаконный характер деятельности; использование властных полномочий.

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти характеризуется, кроме вышеперечисленных признаков, также: непрерывный или оперативный характер деятельности; осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; установление юридико-функциональных режимов; применение мер административной ответственности; деятельность иерархически построенного аппарата управления; профессиональный персонал; административное усмотрение. Например, Габричидзе Б.Н. определяет государственное управление как осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства.

Распространенной точкой зрения является определение государственного управления в широком смысле через его формы (виды) деятельности: законо-дательной, исполнительной и правосудия. Все они направлены на осуществле-ние единых целей и задач государства, но каждая из них обладает своими осо-бенностями. В узком смысле государственное управление, понимаясь как исполнительная деятельность, является одной из форм деятельности государ-ства. Исполнительной деятельностью оно является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов.

Можно выделить ряд характерных черт государственного управления:

• оно является организующей деятельностью;
• оно носит государственно-властный характер;
• оно носит непосредственный деятельностный характер, т.е. в процессе осу-ществления управленческой, исполнительной деятельности повседневно реализуются функции государства в межотраслевых (финансы, налоги, статис-тика и др.), социально-политических (оборона, государственная безопасность и др.), социально-культурных (образование, наука, здравоохранение и др.), сферах хозяйственной деятельности;
• оно осуществляется специально уполномоченными на то субъектами, выс-тупающими от имени государства, имеющие права по принятию властных актов, обязательных к исполнению и охраняемых мерами государственного принуждения;
• существует разнообразие организационных форм его функционирования, совокупность которых обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма.
• характер решаемых в процессе управления задач обусловливает его динамичность. Каждый этап развития государства обычно сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Эта динамичность обеспечивает оптимальное решение задач общества.
• призвано служить интересам личности, общества;
• оно имеет самостоятельные цели, отличные от иных видов государственной деятельности, заключаясь в исполнении законов и принятых в соответствии с ними иных нормативно-правовых актов.
• оно является видом государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть, поскольку все субъекты исполнительной власти являются органами государственного управления.

А.П. Алехин, Ю.М. Козлов полагают, что подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что в рамках этого подхода государственное управление рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации. В юридической науке деятельность государства по реализации своих функций рассматривается на основе разделения властей, осуществляющих такие формы деятельности, как: законодательная, исполнительная (управленческая) и судебная.

Сущность законодательной деятельности состоит в издании законов, установлении таких общих юридических правил, которые обязаны исполнять не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая сами законодательные органы. Судебная деятельность осуществляются посредством правосудия. Цель этого состоит в том, чтобы существующие законы соблюдались и чтобы лица, виновные в их преступном нарушении, понесли установленное наказание. Правосудие проявляется в судебных приговорах (решениях).

Управленческая деятельность (государственное управление), представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д.

Также сущность государственного управления иногда определяется в 3 основных значениях: 1)С точки зрения юридической науки, государственное управление - одна из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении органами исполнительной власти законов в целях реализации функций государства; 2)С точки зрения кибернетики, социологии и общей теории управления, государственное управление - разновидность управления в кибернетическом смысле, а с точки зрения управления обществом - взаимодействие субъектов и объектов при помощи механизма прямых и обратных связей, целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для их упорядочения и совершенствования в соответствии с целями государственной политики; 3)С точки зрения организации управленческой деятельности, теории научного управления, менеджмента, политологии, государственное управление - государственный менеджмент и управление коллективами в четырех сферах: планировании, организации, руководстве и контроле, т.е. в плане организации управленческой деятельности.

1.2 Цели государственного управления в современной России

Цели государственного управления должны представлять собой определенную целостность, однако соединенную с адекватными средствами реализации для предупреждения искажения этих целей в процессе реализации. Современный этап развития нашего общества требует совершенствования и повышения уровня государственного управления. В законах и иных актах государственных органов представительной и исполнительной власти определяются конкретные пути улучшения государственного управления.

К ним можно отнести: совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти; четкое распределение компетенции между представительной и исполнительной властью; упрочение правовой основы управления общественными процессами; внедрение в управление новейших достижений науки и техники, повышение роли науки в управлении; улучшение дела подбора, расстановки и воспитания кадров управленческого аппарата; повышение профессионального уровня государственных служащих; совершенствование форм и методов работы аппарата управления; повышение уровня дисциплинированности и организованности в аппарате управления; всемерное укрепление законности, борьба с коррупцией и взяточничеством в сфере управления; оптимальное распределение полномочий между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, между органами исполнительной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, администрацией муниципальных органов;необходимость адаптировать систему государственного управления к интересам всего социального состава общества, стараясь снизить до минимума социальное противостояние.

Таким образом, необходимо определиться, какое общество мы желаем построить, определиться в адекватности располагаемых ресурсов, используемых при построении демократического общества, с рыночной формой хозяйствования. При построении системы государственного управления, необходимо определить оптимальное соотношение между заимствованием международного опыта и исторической специфики и особенностей менталитета нашей страны.

2. Понятие, признаки и функции категории «Исполнительная власть»

Вопрос об определении категории «исполнительная власть» также является дискуссионным в административно-правовой литературе. Так, И.Л. Бачило дает определение исполнительной власти: «Это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права».

Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, В.М. Манохин выдвигают тезис о том, что само название рассматриваемой власти - исполнительная - говорит о том, что ее задача - исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.

Исполнительная власть-абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление данных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений.

На мой взгляд, один из наиболее полных подходов к понятию и сущности исполнительной власти дает Ю.Н. Старилов.

Исполнительная власть характеризуется следующими отличительными признаками:

• Исполнительная власть обусловлена существованием самого государства (государственной властью) и необходимостью разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть является обязательным признаком современного правового государства. Исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т. д. Исполнительная власть, как и государственная власть в целом, использует институт подчинения (в определенных случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти.
• Исполнительная власть - это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной. Она играет специфическую роль в обеспечении функционирования государственного механизма, находясь при этом под постоянным контролем со стороны других ветвей государственной власти. Самостоятельность исполнительной власти характеризуется наличием собственного "поля деятельности" для имеющих специальную компетенцию органов управления, в которое при решении управленческих вопросов не должны вмешиваться представители других ветвей государственной власти. Самостоятельность исполнительной власти проявляется в наличии у нее важнейших средств управления и воздействия на общественные отношения: правовых средств, экономических инструментов, информационно-технических, организационно-распорядительных методов. Таким образом, самостоятельность и независимость исполнительной власти обеспечиваются эффективной системой органов государственного управления и реализующим полномочия этих органов персоналом управления (государственной службой), деятельность которого устанавливается законами.
• Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления). Это специально сформированные органы, имеющие особые полномочия, при этом они не являются ни органами законодательной власти, ни органами судебной власти. Это вытекает из Конституции Российской Федерации и других законодательных актов, в которых разграничиваются полномочия и предметы ведения между органами представительной, исполнительной и судебной властей. Органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление, используя в этом процессе предоставленные законом правовые, организационные и экономические формы, методы, организационные структуры, ресурсы и механизмы. Исполнительная власть, применяя нормы законодательства в рамках практической деятельности, организует общественную и государственную жизнь, создает условия для ее дальнейшего развития, обеспечивает права и свободы граждан, т. е. качественное осуществление функций управления в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах.
• Единство исполнительной власти в Российской Федерации вытекает из п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (например, ст. 71-72 Конституции Российской Федерации). Оно проявляется в распределении на территории всей страны создаваемых в субъектах Федерации органов исполнительной власти, в осуществлении ее в соответствии с законом и на основе установленной в нормативных правовых актах компетенции.
• Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная, т. е. ее организация и функционирование должны основываться на нормах законов и других нормативных актов. Организация и деятельность публичного управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений.