Институт гражданской службы в административном праве России

Государственные учреждения активно занимаются заключением и выполнением административных договоров, регистрацией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам установить определенные стандарты в отдельных сферах деятельности: торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, обучении. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для принятия государственных решений. По таким вопросам как экологическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование. Развивается дискреционная деятельность, то есть решение административно-правовых вопросов по собственному усмотрению.

Для успешного выполнения внешней, административной функции, институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении чиновников. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц. Если не созданы условия для выполнения задач чиновников, не организовано делопроизводство, хозяйственное обслуживание, повышение квалификации, институт гражданской службы не сможет исправно выполнять общие и особенные функции. В числе вспомогательных выделяются следующие функции института гражданской службы:

1) организационная  функция. Институт гражданской службы  осуществляет рациональный подход  к построению бюрократической  организации, сбалансированности должностных  структур, согласованности всех  ее звеньев, оптимизации управленческих  процедур и технологий, упорядочению  совместной деятельности чиновников;

2) регулятивная  функция. Институт гражданской службы  обеспечивает регуляцию взаимоотношений  между должностными лицами на  основе выработанных шаблонов  поведения. Каждый чиновник выполняет  ролевые требования, административные  предписания и знает, что ожидать  от окружающих людей;

3) интегративная  функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт  гражданской службы создает условия  для сплоченности, взаимозависимости  и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность  государственных решений. Интегративные  процессы повышают устойчивость  элементов социальной структуры;

4) транслирующая  функция. В связи со сменой  поколений в институте гражданской  службы предусмотрен механизм  передачи социального и профессионального  опыта, который позволяет чиновникам  социализироваться, то есть освоить  его ценности, нормы и роли;

5) коммуникативная  функция. Институт гражданской службы  производит информацию для служебного  пользования и для внешних  отношений с другими институтами. Через канал гражданской службы  налаживается взаимодействие государства  и общества, изучается общественное  мнение, корректируется государственная  политика.

Наряду с официально заявленными, очевидными для всех, институт гражданской службы выполняет и латентные функции. К скрытой функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса. Функция может быть явной для одних служащих и латентной для других. Так, одним на гражданской службе важно реализовать свой профессиональный интерес, а другим завязать контакты, связи, сделать карьеру.

В условиях резких социальных перемен нередко возникает ситуация, когда изменившиеся потребности не находят адекватного отражения в функциях института гражданской службы. В результате возникает дисфункция. Внешне такое поведение института может выражаться в недостатке подготовленных кадров, средств. С содержательной точки зрения дисфункции проявляются в неясности целей деятельности, падении престижа, авторитета гражданской службы. Несоответствие деятельности института характеру потребностей общества снижает значение его служебной роли, что ведет к перерождению функций в символическую, ритуальную деятельность.

Эффективное функционирование института гражданской службы во многом зависит от хабитуализации, типизации и легитимации. Рассмотрим указанные факторы институциализации государственной службы.

Всякая человеческая деятельность, — подчеркивают П.Бергер и Т.Лукман, — подвергается хабитуализации, то есть опривычиванию10. Любое действие, которое часто повторяется, становится образцом и может быть снова совершено тем же самым способом. За десятилетие существования профессионального института гражданской службы в нашей стране граждане приобщались к новым процедурам его деятельности, а значит привычкам к современным формам взаимодействия с чиновниками. Приватизация, тендер, трансферы и ваучеры обусловили большое разнообразие ситуаций, переживаний, взаимных ожиданий граждан и государственных служащих. В результате сформировались привычные модели поведения. Выработанные стандарты и стереотипы взаимодействия определяются не только нововведениями, но и национальным менталитетом, исторической памятью, в которой укоренилось недоверие к российскому государству и его службам.

Другой фактор институционального порядка — типизация опривыченных действий. Раскрепощенные российские чиновники приписывали мотивы поведению граждан, а те — мотивы поведению государственных служащих. Чиновники предоставляют публичные услуги гражданам, которые, в свою очередь, обязаны оплачивать эти услуги прямо либо косвенно, посредством налогов. В сознании тех и других закреплялись нормативные представления о специфических образцах ролевого поведения. Тем самым типизация опривыченных действий приводила к типизации деятелей: государственный служащий — поставщик публичных услуг; гражданин — потребитель этих услуг. Это облегчает сторонам публично-правовых связей предвидеть действия друг друга в типичных ситуациях

Третий фактор институализации публично-правовых отношений — легитимация, т.е. признание, оправдание людьми этого социального института, подчинения предписываемым им нормам. Внешними признаками легитимности института гражданской службы являются максимальное сужение зоны девиантного (отклоняющегося) поведения граждан, способность государственных органов и должностных лиц поддерживать в обществе порядок без угрозы применения силы. Однако определяющее значение здесь имеют внутренние источники легитимности, сознание людей.

Впервые эту проблему рассмотрел М.Вебер, положив в основу своей концепции представления о типах поведения людей: традиционном, аффективном, ценностно-рациональном и целерациональном. Он сфокусировал внимание на степени участия сознательных, рациональных элементов в процессе мотивации социального действия11.

Исходя из этого можно предположить, что одним из источников легитимности является способность человека усваивать традиционные, привычные образцы поведения в отношении к государственным структурам и воспроизводить их в своих действиях. Именно в этом заключается секрет безропотного повиновения многих людей чиновникам.

Другой источник легитимности — эмоциональное восприятие человеком социальной реальности, в том числе государственной власти. Деятельность правителей может вызывать чувства восторга, страха и др. Роль чувств резко возрастает в ситуации кризиса, который вызывает растерянность людей. В такой момент, как правило, наступает разочарование в публичной власти. Иногда оно перерастает в массовые протесты.

Следующий источник легитимности — ценностное отношение человека к окружающему миру. Ценности вносят в поведение индивида рациональное начало. Они позволяют сравнить реальный институт с идеальным представлением о нем. И если институт государственной службы не соответствует ценностям людей, то вряд ли они добровольно будут исполнять предписанные нормы.

Наконец, еще один источник легитимности — это целерациональное поведение человека, то есть способность осознать свои интересы и намечать цели по их реализации. В данном случае отношение к государственной службе строится посредством ее определения как средства, позволяющего, либо не позволяющего создать необходимые условия для достижения гражданином своих целей. Анализ источников легитимности показывает, что становление института государственной службы в условиях нарастания рациональности социальной жизни, способности значительной части населения оценивать, сопоставлять, искать выгоду, намечать планы будет успешным, если этот институт сможет обеспечить в обществе законность, безопасность, защиту прав и свобод гражданина, сумеет создать условия для реализации людьми своих интересов и потребностей12.

Вывод. Государственная служба может нормально функционировать при условии ее легальности и легитимности. Легальность – это юридическое обоснование государством законности деятельности административных учреждений. Легитимностъ означает признание необходимости такой деятельности со стороны общества. Процесс демократизации и профессионализации института государственной службы, переориентации его на рынок общественных интересов, удовлетворения потребностей граждан в предоставлении публичных услуг позволит преодолеть отчуждение людей от государства.

2.2 Институт государственной  гражданской службы, как регулятор  административной деятельности  чиновников

Для нормального функционирования общества необходимо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабильность государства и общества. Практика закрепления отношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему, предписывающую индивидам правила поведения. Такого рода системы создаются в обществе в форме институтов.

Термин институт в социологии и политологии употребляют в нескольких значениях:

1. его относят к определенной группе лиц, выполняющих социальные функции;
2. он означает организацию, удовлетворяющую общественные потребности;
3. им называют некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей.

Однако между понятиями институт, группа, организация и роль имеются существенные различия. Если группа — это совокупность взаимодействующих людей, соединенная общими интересами; организация – это объединение индивидов, ориентированных на достижение определенной цели; роль – это модель поведения, соответствующая ожиданиям окружающих людей, то институт – это организованная система связей, представляющая собой ценностно-нормативный комплекс, посредством которого направляются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества13.

Применяя данное определение к институту государственной службы, отметим, что под ценностями понимаются разделяемые людьми цели (право, демократия), под нормами — стандартизированные образцы поведения (на основе конституции и других законов), а под системой связей — сплетение социальных ролей и статусов (глава администрации, руководитель отдела), в рамках которых это поведение осуществляется.

Итак, администрирование как разновидность профессиональной деятельности (поведения) регулируется социально-правовым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт гражданской службы функционирует в публично-правовой сфере, он организовывает, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные — между государством и чиновником, а также публичные — между чиновником и гражданином.

В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных органов власти имеют для должностного лица значение норм права. Образцом его поведения является субординация. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчинения, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжений вышестоящих бюрократических структур.

Специфические средства регуляции служебных отношений: дозволения, запреты, связывание, подотчетность, подконтрольность. Регуляции подлежат такие сферы служебных отношений, как организация государственной службы (отношения, возникающие между различными ветвями и уровнями власти), формирование статуса государственного служащего, механизм прохождения государственной службы, то есть внутриорганизационные отношения. В этих отношениях немало императивного, должного, необходимого, обязательного14.

В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.

Существует мнение, что демократически развитые страны, провозгласившие равенство всех перед законом, ликвидировали, тем самым, не только правовое, но и административное неравенство. Но это спорное утверждение. Действительно, вместе с созданием правового государства устраняется исключительное право одних социальных слоев управлять делами других. Однако разделение людей на тех, кто принимает решения, и тех, кто их исполняет, сохраняется. Меняется лишь порядок формирования административной элиты, он становится более открытым, а сама эта группа более подвижной, внутренне неоднородной.