Институт лицензирования в административном праве

В современной  юридической практике России к административному  разрешению как правовому институту  в административном праве наиболее часто относят государственную регистрацию и лицензирование.

Однако в  законодательстве Российской Федерации  указаны и многие другие способы  правового воздействия, посредством  которых уполномоченные органы признают право на предпринимательскую деятельность, фиксируя это право в специальном государственном документе. Но в целом в Российской Федерации не выстроена система способов правового воздействия, что как раз и можно было бы сделать принятием специального ФЗ «Об административном разрешении». Более того, в современном законодательстве России имеет место неоднозначное и часто бездумное использование понятий «разрешение», «лицензия» и «регистрация».

В связи с  этим напомним, что административное разрешение представляет собой способ правового воздействия уполномоченных государством органов на предпринимательскую деятельность (способ реализации единой государственной политики) посредством предоставления юридическому лицу разрешения на реализацию своего права осуществлять определенные действия при соблюдении определенных требований, предусмотренных законодательством, в условиях существования общего запрета на данные действия других лиц.

В современном  административном праве России административное разрешение представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области государственной регистрации юридических лиц, лицензирования отдельных видов деятельности, надзора за субъектами, получившими административное разрешение, по соблюдению правил полученных разрешений и привлечения к ответственности нарушителей правил.

Административное  разрешение направлено на защиту жизненно важных потребностей и интересов  личности, общества и государства, на защиту основ Конституции Российской Федерации. Главной целью административного разрешения является обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Напомним также  понятия «государственная регистрация» и «лицензирование».

Государственная регистрация выступает как самостоятельный  метод административного разрешения и представляет собой сочетание совокупности регистрационных процедур, заканчивающихся актом органа государственной регистрации (записью в реестре). Данный юридический акт подтверждает появление нового субъекта права (обладающего общей правоспособностью в соответствии с п. 3 статьи 49 и п. 2 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации), удостоверяет законность его существования, признает его право на предпринимательскую деятельность и разрешает пользоваться зарегистрированным правом.

Лицензирование  связано с охраной государством объектов, имеющих огромное значение для функционирования самого государства и для жизни общества. Лицензирование является одним из эффективных методов государственного ограничения прав и свобод человека и гражданина для исполнения обязанностей государства, установленных Конституцией Российской Федерации (статьи 2 и 55). Лицензирование является методом установления специальной правоспособности в соответствии со статьей 49 пункт 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации, а также ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В соответствии со статьей 4 ФЗ «О лицензировании отдельных  видов деятельности» основанием введения лицензирования является потенциальная  возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации – фактически угроза конституционным основам и гарантиям, а также невозможность осуществления государственного регулирования потенциально опасных видов деятельности иными государственными разрешительными методами (государственная регистрация, сертификация, квотирование, стандартизация и т.д.), кроме как лицензирование.

С лицензированием  связаны не только право лицензиата на осуществление разрешенного вида деятельности, но и его административная ответственность за соблюдение законодательно установленных правил и условий действия лицензии и возможность применения к нему прямого административного принуждения.

Лицензирование  является одним из методов административной деятельности, способом воздействия государства на экономические субъекты посредством легитимации конкретного вида деятельности и признания права заниматься ею путем выдачи специального разрешения – лицензии юридическому лицу.¹⁵

2. Проблемы развития института лицензирования

2.1. Совершения  законодательства о лицензировании  и правоприменительная практика  решения споров о лицензировании

Соблюдение  обусловленного публичным интересом  разрешительного порядка обеспечивается возможностью применения государственного принуждения, в том числе посредством привлечения правонарушителей к административной ответственности.

В силу ст. 72 Конституции  РФ административное законодательство находится в совместном ведении  России и ее субъектов. Сообразно  этому законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ).

Закон не содержит четких принципов  и порядка разграничения нормотворческой  компетенции различных уровней публичной власти: схематичное закрепление ст. 1.3 КоАП РФ объектов регулирования, относящихся к исключительному ведению Федерации, и неисчерпывающее, неопределенное перечисление ст. 1.3 КоАП РФ предметов ведения ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях практически не вносят ясности в рассматриваемый вопрос. Указанное обстоятельство, осложняемое коллизиями лицензионного законодательства, в совокупности с бланкетным характером административно-правовых норм не может не способствовать принятию субъектами РФ и органами местного самоуправления незаконных правовых актов.

Исполняющий обязанности  прокурора Оренбургской области  обратился в суд с заявлением о признании недействующим п. 15 Положения о Министерстве экономического развития, промышленной политики и торговли области в части предоставления Министерству права составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ, поскольку орган, рассматривающий дела об административных правонарушениях, и перечень должностных лиц, имеющих право на составление протоколов об административных правонарушениях, должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации. В соответствии с ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы, предусмотренные ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, оставляя без изменения решение областного суда, удовлетворившего требования прокурора, указала, что составление протоколов об административных правонарушениях (в том числе предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ), являясь по своей сути юрисдикционным полномочием, относится к сфере регулирования законодательства об административных правонарушениях. Следовательно, определение органов и их должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, относится к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации, а не органа исполнительной власти. Иное означало бы умаление принципов законодательства об административных правонарушениях, сформулированных в ст. 1.1, 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ .¹⁶

Основанием  для оспаривания нормативного правового  акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего административную ответственность, наиболее часто является прямое противоречие федеральному законодательству, в том числе введение новых видов административных наказаний и правил их применения; установление каких-либо административных наказаний из числа перечисленных в п. 3 - 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ; регламентация порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; регулирование административной ответственности по вопросам федерального значения и т.п.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение Оренбургского  областного суда и удовлетворила заявление Ассоциации по защите прав предпринимателей Восточного Оренбуржья о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 45 Закона Оренбургской области «Об административных правонарушениях в Оренбургской области», устанавливающей административную ответственность за продажу спиртосодержащей продукции несовершеннолетним. В качестве обоснования своего решения Судебная коллегия указала, что ограничения розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции лицам, не достигшим возраста 18 лет, и меры административной ответственности за нарушение правил розничной продажи спиртосодержащей продукции установлены федеральными законами. Поэтому установление субъектом Федерации административной ответственности по вопросу федерального значения, урегулированному ст. 14.16 КоАП РФ, является неправомерным .¹⁷

Результатом кодификации  административного законодательства явилось введение единых лицензионных деликтов - ст. 14.1 и 19.20 КоАП РФ.

Статья 14.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).

Наименование  этой статьи неточно отражает характер правонарушения, поскольку ч. 3, являющейся бланкетной, регламентирована ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, ч. 4 - ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией. Показательно в этом случае "размывание" единой лицензионной терминологии: "условия, предусмотренные лицензией" вместо "лицензионных условий" (Федеральным законом N 99-ФЗ этот термин вообще не используется, что требует внесения соответствующих изменений в законодательство об административных правонарушениях).

Пунктом 17 Постановления  Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 № 18 разъяснено, что при квалификации действий лица по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ следует  иметь в виду, что согласно ст. 2 Федерального закона № 128-ФЗ под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, понимается занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, установленные положением о лицензировании конкретных видов деятельности, выполнение которых обязательно при ее осуществлении.

Квалификация  действий лица по ч. 2 - 4 ст. 14.1 КоАП РФ предполагает нарушение в данном случае широкого круга общественных интересов (исходя из целей лицензирования).

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда РФ (п. 18 Постановления Пленума ВАС  РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при  рассмотрении дел об административных правонарушениях»)¹⁸  при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Возможность освобождения лица, совершившего административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 - 4 ст. 14.1 КоАП РФ, от административной ответственности в связи с малозначительностью по ст. 2.9 КоАП РФ, учитывая сказанное, требует исчерпывающей (и достаточно веской) аргументации.

Управление  Федеральной службы по надзору в  сфере связи и массовых коммуникаций по Амурской области обратилось в  Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о привлечении ФГУП "Почта России" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ ввиду установленного факта нарушения контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции в рамках осуществляемой ФГУП на основании лицензии деятельности по предоставлению услуг почтовой связи. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 15.05.2009 заявленные требования удовлетворены. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2009 решение суда оставлено без изменения. Доводы о малозначительности совершенного административного правонарушения судами рассмотрены и обоснованно отклонены. Как указал Федеральный арбитражный суд Московского округа, рассматривая кассационную жалобу, существенная угроза охраняемым общественным интересам в данном случае заключается в несоблюдении ФГУП "Почта России" публично-правовых обязанностей, которые возложены на него законодательством .¹⁹

На практике встречаются случаи признания судом  безлицензионной деятельности социально  ориентированных предприятий совершенной  в состоянии крайней необходимости  и прекращения в связи с  этим производства по делам об административных правонарушениях.

Прокурор обратился  в арбитражный суд с заявлением о привлечении муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального  хозяйства к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, в связи с осуществлением деятельности по эксплуатации 34 газовых котельных без специального разрешения (лицензии).