Институт лицензирования в административном праве

Отказывая в  удовлетворении заявления прокурора, суды первой и апелляционной инстанций  исходили из того, что, эксплуатируя котельные без лицензии, ЖКХ действовало в состоянии крайней необходимости. Согласно распоряжению главы администрации муниципального образования отопительный сезон в населенном пункте был начат 25.09.2006. МУП ЖКХ, созданное для осуществления обеспечения потребителей жилищно-коммунальными услугами, содержания и эксплуатации объектов коммунального хозяйства на территории муниципального образования, начало осуществлять свою деятельность с 06.10.2006. Суды установили, что МУП приняло все меры по оформлению соответствующей лицензии, которая в дальнейшем была им получена. Материалами дела подтверждено, что МУП ЖКХ, не имея лицензии, вынуждено было приступить к эксплуатации газовых котельных, с тем чтобы предотвратить наступление неблагоприятных последствий, вызванных отсутствием тепла в жилых домах, на предприятиях и в организациях муниципального образования в условиях осенне-зимнего периода. Кассационная инстанция признала обоснованными выводы судов о том, что МУП ЖКХ в соответствии со ст. 2.7 КоАП РФ не может быть привлечено к административной ответственности .²⁰

Статья 19.20 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за осуществление  деятельности, не связанной с извлечением  прибыли, без специального разрешения (лицензии). Часть 2 - с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). Часть 3 - с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). Интересно, что ст. 14.1 КоАП РФ, как уже говорилось выше, предусмотрена административная ответственность, в том числе за нарушение (грубое нарушение) условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Такая разобщенность терминологии (нарушение требований или условий специального разрешения (лицензии)/нарушение условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)) в отсутствие связи с базовыми лицензионными категориями представляется необъяснимой.

    Федеральным законом № 99-ФЗ, как и ранее действовавшим лицензионным законодательством, не решена проблема оснований признания той или иной деятельности подлежащей лицензированию. В качестве критериев определения лицензируемых видов деятельности им рассматривается возможность нанесения указанного в ч. 1 ст. 2 данного ущерба и несостоятельность иных методов. Практически аналогичная формулировка (с небольшой разницей) использовалась и Федеральным законом № 128-ФЗ.

    Согласно ст. 4 Федерального закона № 128-ФЗ к лицензируемым видам деятельности следовало относить виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Как видно, объективная  оценка обусловленности лицензирования посредством использования указанных  оснований крайне сложна. В свете  сказанного не поддается логическому  обоснованию позиция законодателя, исключившего из числа лицензируемых, например, риелторскую и строительную деятельность. Характеристика риелторства (широкий круг участников, вовлечение в оборот их недвижимого имущества, криминализация данной сферы экономики) свидетельствует о крайней общественной опасности недобросовестного предпринимательства в такого виде деятельности.

В условиях бедственного положения отечественного жилищного  фонда, постоянного увеличения объемов  ветхого жилья отмена лицензионного  контроля за строительной деятельностью ставит под угрозу безопасность населения .²¹

    Выявленная правовая неопределенность в понимании многих сущностных моментов лицензирования отдельных видов деятельности позволяет сделать вывод о необходимости повышения качества правового регулирования общественных отношений в этой сфере. Возможные (и наиболее общие) пути совершенствования законодательства, как представляется, заключаются в следующем.

Во-первых, создание идеологии государственного регулирования  экономики, включая уточнение критериев соразмерности ограничения свободы предпринимательства.

В связи с  этим, безусловно, своевременным представляется отнесение к Основным направлениям деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. ²² в рамках работы по реализации принципа «эффективного государства» определения критериев необходимости осуществления федерального, регионального и муниципального надзора (контроля) и критериев замены контрольных (надзорных) процедур и мероприятий (включая лицензирование) декларированием, оценкой соответствия, техническим контролем и контролем со стороны саморегулируемых организаций (по всей видимости, для тех случаев, когда применение контрольного механизма будет признано несоразмерным ограничением свободы предпринимательства).

В литературе высказано  не лишенное смысла предложение обосновывать наличие публичного интереса в отношении конкретного подлежащего лицензированию вида деятельности следующими признаками: деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении; деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг участников (включая их имущество); деятельность является слишком доходной и подлежит в связи с этим повышенному налогообложению и дополнительному контролю .²³

Во-вторых, дальнейшая унификация лицензионного законодательства, сопровождающаяся наиболее полным и ясным закреплением перечня лицензионных требований и условий для каждого подлежащего лицензированию вида предпринимательской деятельности.

    Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы ²⁴ в целях унификации порядка лицензирования предполагается проведение поэтапного перехода к единому порядку лицензирования путем инвентаризации законодательства в области лицензирования, результатом которой будет установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка их лицензирования. Следующий этап этой работы предусматривает установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого унифицированного порядка их лицензирования. Для этого необходимо провести анализ федеральных законов, устанавливающих порядок лицензирования в 7 видах деятельности, в том числе с целью выявления для последующего исключения норм федеральных законов, позволяющих лицензирующим органам детализацию лицензируемых видов предпринимательской деятельности и процедур лицензирования ведомственными актами.

В-третьих, законодательное  уточнение сферы лицензирования, предполагающее в том числе сокращение объема подзаконного регулирования.

В-четвертых, отмена лицензирования видов деятельности, введение легализующего режима для которых является несоразмерным ограничению прав и свобод. В этих случаях целесообразна замена лицензирования иными способами упорядочения предпринимательства: обязательным страхованием ответственности, финансовыми гарантиями, контролем со стороны саморегулируемых организаций, аккредитацией и т.п.

Концепцией  снижения административных барьеров и  повышения доступности государственных  и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, на замену различного рода разрешений предусматривается необходимость обеспечения поэтапного перехода к уведомительному порядку получения права занятия отдельными видами предпринимательской деятельности, включающему направление уведомления в уполномоченный орган власти и исключающему проведение предварительного контроля (выезд) и оценку соответствия установленным требованиям до начала осуществления предпринимательской деятельности.

При этом отмена разрешений, согласований, заключений, экспертиз и регистрации, ранее требуемых органами государственной власти, органами местного самоуправления или их подведомственными организациями по определенным видам предпринимательской деятельности, не должна приводить к возникновению нового разрешительного режима (метода государственного регулирования), в том числе предполагающего предварительный контроль и (или) оценку соответствия установленным требованиям до начала осуществления предпринимательской деятельности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Понятие "лицензия" Федеральным законом понимается как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Пункт 1 ст. 49, п. 1 ст. 61 ГК РФ рассматривают лицензию как специальное разрешение на осуществление юридическим лицом отдельных видов деятельности, перечень которых определяется законом.

Как видно, российский законодатель унифицировал административно-правовую и гражданско-правовую дефиниции лицензии.

Под лицензией  следует понимать не только специальное  разрешение на осуществление конкретного  вида деятельности, но и официальный  документ, подтверждающий это разрешение.

Лицензируемый вид деятельности - это тот вид  деятельности, на осуществление которого на территории РФ требуется получение лицензии в соответствии с комментируемым Федеральным законом. Перечень лицензируемых видов деятельности содержится в ст. 17 Закона.

Под лицензированием  комментируемый Закон понимает мероприятия, связанные с: 1) предоставлением лицензий; 2) переоформлением документов; подтверждающих наличие лицензий; 3) приостановлением действия лицензий; 4) возобновлением действия лицензий; 5) аннулированием лицензий; 6) контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Лицензирование может заключаться хотя бы в одной из вышеперечисленных процедур (например, в предоставлении лицензии), либо в их комплексе (предоставление лицензии и контроль лицензирующих органов), в том числе когда задействованы все вышеперечисленные процедуры.

Лицензионные  требования и условия представляют собой совокупность установленных  положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Таким образом, в данном случае речь идет только об обязанностях, а не о правах лицензиата.

Лицензирующими  органами являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие лицензирование в соответствии с комментируемым Федеральным законом. Определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, и установление видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, отнесено к компетенции Правительства РФ.

К лицензируемым  видам деятельности отнесены такие  виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Исходя из этого и конституционных норм и принципов, можно выделить следующие цели принятия и применения комментируемого Закон.

1. Защита основ  конституционного строя.

2. Защита нравственности.

3. Охрана (защита) здоровья граждан

4. Защита прав и законных интересов граждан (других лиц).

5. Обеспечение  обороны страны (государства).

6. Обеспечение  безопасности государства.

7. Сохранение  культурного наследия народов  Российской Федерации.

Принципы лицензирования позволяют достичь нормативно-установленных целей, поставленных перед лицензированием. Принципы осуществления лицензирования отражают правовую природу административно-правового института лицензирования, являющегося федеральной законодательной мерой ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Современный этап развития лицензирования характеризуется сокращением числа лицензируемых видов деятельности. Это связано, прежде всего, с тем, что избыток лицензируемых видов деятельности порождает т.н. «административные барьеры», избыток которых мешает развитию государства с рыночной экономикой.

¹ Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 19. Ст. 2716.

² Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430.

³ Куликова Т.В. Лицензирование как форма реализации исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 4.

⁴   Административное право / под об.ред. А.Б.Агапова: Учебник - М. Юрайт – 2012.- 595с.

⁵ Федеральный закон от 02.07.2010 N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 27. Ст. 3435.

⁶ Федеральный закон от 07.02.2011 N 7-ФЗ "О клиринге и клиринговой деятельности" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 7. Ст. 904.

⁷ Мельничук Г.В. Лицензирование как форма государственного регулирования предпринимательской деятельности в России и США: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 3.