Институт Референдума в РФ

Часть вторая статьи 130 Конституции  РФ определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность  при принятии ими решений по вопросам местного значения. К ним относятся  местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, а также формируемые ими выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.

Местный референдум может использоваться в двух формах:

- во-первых, как способ принятия  решений, требующих непосредственного  волеизъявления большинства граждан,  проживающих на данной территории. В таком случае он проводится  по мере необходимости и используется  для принятия решений, наряду  с выборными органами местного  самоуправления;

- во-вторых, как избранная населением  форма самоуправления, полностью  заменяющая представительные органы  самоуправления на данной территории. Такая форма самоуправления возможна  в территориальных единицах с  небольшой численностью населения.

Таким образом, нужно отметить, что  Конституция РФ в наиболее общем  виде регулирует вопросы, связанные  с референдумом: закрепляет, что  референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа, закрепляет право граждан  на участие в референдуме как  один из компонентов более общего права граждан непосредственно  участвовать в управлении делами государства; разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов  в части регулирования прав и  свобод человека, к которым относится  и право на участие в референдуме. Регулирование этого права находится  в ведении Российской Федерации, а защита - в совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов.

§ 4. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О РЕФЕРЕНДУМЕ

Институт референдума в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 г. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума  со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо  Закон позволял Съезду народных депутатов  отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном  референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован  в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование  референдума, несмотря на то, что в  начале 90-х гг. в стране проходили  глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.

Необходимо отметить, именно законом  “О референдуме РСФСР”, принятым 16 октября 1990 г., было проведено 17 марта 1991 г. всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной  жизни: о сохранении на территории нашей  страны Союза как обновленной  федерации суверенных республик  и введение поста Президента в  России. В декабре 1993 г. референдум был  проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года он был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной  и исполнительной властью.

Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 г. состояла в том, что  одновременно с принятием новой  Конституции проходили выборы в  Федеральное Собрание, предусмотренное  еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может  быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 г.) издал Положение о федеральных  органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в  Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы  об уточнении Положений о выборах  депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г.) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.

Избирательная кампания 1993 г. проходила  в сложный период - трагический  финал конституционного кризиса  наложил отпечаток на всю политическую жизнь. Однако, несмотря на мрачные  пророчества оппозиции, все оппозиционные  партии получили право на ведение  избирательной кампании и участие  в выборах, постепенно возобновили  выпуск изданий антипрезидентские  по своей направленности средства массовой информации. Политический режим сохранял прежний демократический характер, общество осознавало необходимость  политической стабильности и создания прочной конституционной законности.

Конституция РФ предусмотрела необходимость  принятия конституционного закона о  референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом  РФ был подписан Федеральный конституционный  закон "О референдуме Российской Федерации".

§ 5. ПРАКТИКА ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМОВ В РОССИИ

Принцип народного суверенитета означает, что все полномочия на осуществление  государственной власти (законодательной, исполнительно-распорядительной и  судебной) институты и должностные  лица государства приобретают в  результате свободно выражаемой в той  или иной форме воли народа. Только воля народа делает государственную  власть правомерной и легитимной.

Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум. Наиболее очевидной и полной формой выявления  мнения населения является референдум в субъектах Российской Федерации. Под выявлением мнения населения  должна подразумеваться процедура, вследствие реализации которой должны быть получены результаты, позволяющие  ответить на ряд вопросов.

Одними из самых актуальных в  наши дни вопросов, которые решает население, являются вопросы по изменению  границ территории субъекта, муниципального образования, а также отношение  населения к строительству какого-либо объекта, например атомной станции  или завода.

Примером первой ситуации может  послужить Тюменская область, где  осенью 2001 года в 18 из 22 районов области  успешно прошли референдумы по вопросу  укрупнения муниципальных образований.

Процесс укрупнения муниципальных  образований преследовал несколько  целей, в том числе и то, что  отказ от поселенческой модели местного самоуправления и произведение укрупнения позволяют более эффективно расходовать  средства и осуществлять контроль за равномерным их распределением по территории муниципального образования. Также  ожидалось, что значительно сократится штат чиновников.

Таким образом, нужно отметить, что  все эти действия могут повлечь  далеко идущие последствия. Это видят  многие политики, в частности, Союз правых сил - партия, у которой есть своя программа поддержки местного самоуправления. В июле 2001 года в  муниципальных образованиях юга  Тюменской области побывала Ирина Хакамада, которая предприняла эту поездку специально в связи с намечавшимися референдумами.

Одним из ярких примеров проведения экологического референдума является Костромская область. 8 декабря 1996 г. в Костромской области прошел первый в нашей стране региональный экологический референдум, на котором  решался вопрос о согласии населения  Костромской области с размещением  и строительством атомной станции  в Костромской области. Отрицательно на вопрос, вынесенный на референдум, ответили 87,43% граждан области, принявших участие  в референдуме.

Результаты этого референдума  оценивались как крупный успех  экологической общественности, инициировавшей его проведение, так как, несмотря на агитацию Министерства атомной энергетики, концерна "Росэнергоатом", удалось  прекратить строительство Костромской  АЭС. Этот референдум был тем прецедентом, на котором основывали свою позицию  инициаторы последующих экологических  референдумов.

Хотелось бы отметить последствия  проведения этого референдума. Совершенно очевидно, что сам факт проведения референдума, его результаты создавали  опасность для атомных государственных  ведомств, поскольку общественные экологические  организации во многих регионах России стали выходить с инициативой  о проведении аналогичных референдумов в своих регионах.

Летом 1998 года, то есть через полтора  года после проведения анти-атомного референдума, в Костромской областной  суд была подана жалоба от нескольких граждан, проживающих в поселке  Чистые Боры и городе Буй (где планировалось  разместить АЭС), о нарушении их прав и свобод в связи с проведением  референдума по вопросу строительства  Костромской АЭС.

Правовым основанием жалобы послужило  Заключение Аналитического центра по правовой политике Президента РФ, подписанное  заместителем директора Института  государства и права Российской академии наук, профессором Иконицкой  И.А. В этом документе делается необоснованный с правовой точки зрения и нелогичный вывод о незаконности как Постановления Костромской областной Думы от 25 апреля 1996 г., назначившего дату проведения референдума, так и самих результатов референдума. Правовое значение данного заключения весьма спорно, поскольку его исходящий номер идентичен исходящему номеру такого же Заключения о незаконности планируемого референдума по Ростовской АЭС. Это, очевидно, свидетельствует о том, что оба заключения были под копирку подготовлены по заказу Минатома, увидевшего в Костромском референдуме и возможных референдумах в других регионах угрозу прекращения дальнейшего строительства атомных станций в нашей стране.

Несмотря на то, что обжалование  результатов референдума не подсудно суду общей юрисдикции, и в жалобе не был указан ответчик, дело было принято  к производству. Судья собственным  определением привлекла к участию  в деле в качестве заинтересованной стороны Костромскую областную  Думу и Костромское общественное экологическое движение "Во имя  жизни".

По просьбе движения "Во имя  жизни" в процессе приняли участие  юрист Института "Экоюрис" Екатерина  Хмелева и адвокат Московской областной коллегии адвокатов, консультант  Института "Экоюрис", Екатерина  Гречушкина.

После нескольких месяцев судебных слушаний, несмотря на обоснованную правовую позицию в защиту референдума, доказывающую полную несостоятельность доводов  заявителей, 25 января 1999 года судьей Костромского областного суда В.В. Царевой было принято  решение об удовлетворении жалобы.

В своем выступлении в прениях  представитель Костромской областной  Думы высказал надежду, что в решении  суда "принципы Конституции Российской Федерации, законность восторжествуют, высшая непосредственная власть народа, выраженная гражданами Костромской  области на референдуме, обретет подтверждение в духе правового и демократического государства".

К сожалению, суд не смог оправдать  этих надежд, встать на защиту конституционных  прав граждан и доказать свою независимость  от давления атомного лобби, которое  было очевидно в ходе судебного процесса.

Решение Костромского областного суда было обжаловано в Верховный Суд  РФ и пока еще не вступило в силу. Но мне кажется, что именно сейчас необходимо опубликовать имеющие огромное общественное значение процессуальные документы, обосновывающие незаконность и неправомерность этого решения  суда, которое фактически перечеркнуло голоса трехсот тысяч граждан, высказавшихся  против строительства АЭС.

Нужно отметить, что нельзя равнодушно относиться к сложившейся ситуации. Это был первый экологический  референдум и поэтому, приводимые правовые аргументы могут быть использованы при защите результатов состоявшихся экологических референдумов, а также  при планировании и инициировании  новых. Кроме того, важно, чтобы правовая несостоятельность решения Костромского областного суда, продемонстрировавшего  слабость и зависимость судебной системы, была открыта для общественности, защищающей экологические интересы.

Хотелось бы сказать о референдумах по принятию Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации, которые прошли в нескольких субъектах Российской Федерации. Несомненно, что референдумы  проходили по-разному и имели  различный результат. Одним из ярких  примеров референдума по принятию Конституции  субъекта РФ, является референдум, проведенный  в республике Тува в 2001 году.

Верховный хурал (парламент) Республики Тува одобрил проект новой Конституции  и принял решение вынести его  на всенародный референдум 6 мая 2001 года. Проект был предложен президентом  республики Шериг-оолом Ооржаком в  связи с тем, что в старой Конституции  многие статьи давно перестали действовать, расходились с федеральным законодательством и постоянно подвергались изменениям.

Интересно, что буквально за неделю до принятия проекта республиканская  прокуратура обратила внимание парламента на большое количество (около 40) несоответствий в новом проекте Конституции  федеральному законодательству. И это  несмотря на то, что, по уверениям представителей исполнительной власти, проект прошел экспертизу в Министерстве юстиции  России. В рекордно короткий срок, всего  за одно заседание, Конституционная  комиссия Тувы ликвидировала все  противоречия и представила депутатам  исправленный проект. Парламентарии  получили на руки новый вариант Конституции  за сорок минут до начала голосования  и, естественно, даже не успели с ним  толком ознакомиться.

Если следовать букве закона, решение о вынесении Конституции  на референдум таило в себе множество  юридических ошибок. В частности, согласно ст. 63 действовавшей на тот  момент Конституции Тувы парламент  обязан был не просто вынести текст  на референдум, а подробно обсудить его не менее чем в двух чтениях (чего сделано не было). Последние  же поправки в Конституцию вообще вносились неизвестно как - Конституционная  комиссия Тувы, почти сплошь состоящая  из лично преданных президенту республики людей, не имеет юридических полномочий на подобное законотворчество.