Исследование системы государственного управления в Российской Федерации

Нижняя палата Федерального Собрания РФ – Государственная Дума, состоит из 450 депутатов, избирается сроком на четыре года; первое заседание проводится на тридцатый день после избрания или ранее по инициативе Президента РФ. Порядок выборов депутатов устанавливается Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и избирательным законодательством РФ. К ее ведению относятся вопросы одобрения предложенной Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; назначение на должность и освобождение от нее Председателя ЦБ РФ, председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека.

Палаты российского парламента являются основными субъектами законодательного процесса: Государственная Дума принимает федеральные конституционные и федеральные законы, Совет Федерации одобряет или не одобряет их. Для решения разногласий между палатами конституционно предусмотрена возможность создания согласительной комиссии. Под принятым федеральным законом понимается закон, принятый Государственной Думой и считающийся одобренным Советом Федерации в порядке, установленном Конституцией. Такой закон направляется на подпись Президенту РФ. Федеральный конституционный закон отличается от федерального закона: принимается только по вопросам, предусмотренным Конституцией считается принятым при одобрении большинством не менее /3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее /4 голосов от общего числа членов Совета Федерации; подлежит обязательному подписанию Президентом РФ в течение 14 дней и обнародованию.

Судебная власть в России осуществляется только судами в лице судей, присяжных, привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия, народных и арбитражных заседателей, посредством конституционного, арбитражного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства. Судебная система России есть совокупность федеральных судов и судов субъектов РФ. Система федеральных судов включает: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды субъектов РФ, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие системы федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ.

Субъекты РФ имеют право формировать конституционный (уставный) и мировые суды, являющиеся судами общей юрисдикции, деятельность которых регламентируется региональным законодательством. Правовые основы организации и функционирования судебной системы составляют: Конституция, Федеральные Конституционные законы от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее – Закон о статусе судей). Судьи Высших судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, судьи других федеральных судов – Президентом РФ. Ни одно лицо не может быть представлено к назначению на должность судьи без согласия соответствующей квалификационной коллегии судей.

Исполнительная власть часто именуется административной властью, так как представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов. Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ – коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти России.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, называют административными органами. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций определены в Положениях об этих органах, утверждаемых соответственно Президентом РФ или Правительством РФ. По представлению федеральных министров Правительство РФ назначает заместителей федеральных министров и руководителей федеральных служб и агентств, подведомственных Правительству; федеральные министры по представлению руководителей федеральных служб и агентств назначают заместителей руководителей федеральных служб и агентств и руководителей территориальных органов. Назначения в органах стратегического блока проводятся Президентом РФ.

2.2 Показатели эффективности государственного управления: субъективный взгляд на международные стандарты

Для государственного управления России коррупция является одной из самых болезненных, действительно угрожающих национальной безопасности страны проблем. Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксман привел цифры, согласно которым объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается в 240 с лишним миллиардов долларов.

 В докладе Института Всемирного банка по показателю «учет мнения населения и подотчетность государственных органов» лидирует Финляндия, а Россия находится рядом с Зимбабве. Подобное положение Россия занимает и по показателям эффективности государства и верховенства закона, деля места в рейтинге с Ганой и Венесуэлой. Небезынтересно, что эксперты признали политическую ситуацию в России менее стабильной, нежели в 1998 г. (экспертам нелишне было бы вспомнить дефолт в России в августе 1998 г.).

 Не идеализируя ситуацию в России, с подобными оценками можно согласиться, лишь обладая высокой степенью неприятия ко всему, связанному с Россией. Поэтому вполне обоснованной была реакция представителей девяти стран во Всемирном банке, в том числе от России, направивших письмо главе банка Р. Зеллику с критикой исследования, считая его необъективным. Эту же позицию поддержали Министерство иностранных дел России и Министерство финансов КНР. В официальном сообщении российского МИДа говорится, что «объективность и политическая беспристрастность авторов исследования вызывает сомнение».

 Недостатки применяемой методики оценки качества государственного управления обусловливают необходимость выработки иных методик оценки, основывающихся на показателях «второго поколения». Показатели, учитывающие нижеприведенные аспекты, будут более простыми с точки зрения сбора и измерения данных. Система показателей «второго поколения» основана на положении, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности.

Показатели государственного управления «второго поколения».

Ограничения исполнительной власти:

1) формальные по горизонтали:

• подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями измерения «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство);
• подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти (включая органы правопорядка) за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);

2) неформальные по горизонтали:

• свобода средств массовой информации;
• профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);
• конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ;
• бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората;
• образование и грамотность;
• величина налоговой базы.

3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в % к ВВП).

4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

 Возможности исполнительной власти:

1) процессы:

• бюджетное планирование и формирование бюджета (например, налогово-бюджетное планирование, предсказуемость и стабильность доходов, простота налогов, строгость бюджетной системы);
• нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП);
• исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям, среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям);
• материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали);
• численность гражданских государственных служащих;
• межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов);
• администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков / третьих лиц в формулировании политики доходов), эффективность деятельности;

2) для отдельных категорий населения:

• предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств (contract-intensive money), издержки на открытие нового дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия бизнеса);
• налогоплательщиков (например, справедливость, определенность, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);
• тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга или для выселения арендатора);
• граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности);
• получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).

К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии, например, такой, как измерение временных характеристик законодательного процесса.

 Очевидно, что показатели второго поколения более объективны и в принципе могут дать реальную картину. При одном условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением экспертов, представляющих весь перечень оцениваемых стран. Ведь дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трактовки.

 При разработке показателей «второй волны» необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы SIGMA (программа по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы) Организации экономического сотрудничества и развития, а также Общую схему оценки (Common Assessment Framework). Обе системы представляют собой проверенные механизмы для измерения административного потенциала и полезны для отслеживания развития этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза положения в странах – кандидатах в члены ЕС. Ее плюс в том, что дается оценка прогресса по сравнению с первоначальным состоянием в следующих областях (на национальном уровне): государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.

 Многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему оценки, сделав ее более подходящей для измерения способности государств достигать своих целевых ориентиров в рамках «Целей развития в новом тысячелетии» и общих целей развития (особенно в отношении роста, направленного на сокращение бедности). Название термина наводит на мысль, что указанный набор показателей является «усовершенствованным» по отношению к показателям первого поколения. Однако в данном случае речь идет о другом подходе к определению показателей – подходе, который в меньшей степени опирается на внешние базы данных и в большей – на внутристрановые наблюдения.

 Серьезный недостаток использования критериев (показателей) второго поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре и применению продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления. В большинстве случаев данная ситуация объясняется отсутствием обширных и надежных данных по достаточно большой совокупности стран. Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показателей с привязкой этих оценок к успехам, достигнутым в рамках «Целей развития в новом тысячелетии». Фактическая методология и результаты таких оценок могут помочь определить, насколько актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы отслеживания результатов специально для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительных уровней прогресса, по крайней мере, по аспекту «качество государственного управления» – независимо от возможности применения результатов.

 Эксперты ООН оценивают уровень развития государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения и другие подобные факторы. Отдельные элементы этого подхода активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы. В качестве предмета исследования берутся данные о состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. Оценивается уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный состав и прочие данные людей, занятых в сфере государственной службы.

 При разработке критериев оценки рациональности и эффективности государственного управления проводится последовательное сравнение следующих исходных данных:

• целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
• целей, реализованных в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации государственного управления (решений и действий его управляющих компонентов);
• объективных результатов управления с общественными потребностями и интересами;
• общественных издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами, полученными вследствие управления;
• возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.