Исследование системы государственного управления в Российской Федерации

 Таким образом, на основе сравнительного анализа, при котором проводится сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и качественные показатели для оценки деятельности органов государственного управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям, используют совершенно иные методики.

 На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов. Примером подобной оценки может служить Проект эффективности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев.

 Вопрос согласования реформ приводит к проблематике правовой интеграции и формирования глобального правового пространства. Применительно к вопросам стандартов государственного управления речь идет о глобальном административном пространстве. Все рассуждения о «глобальном административном пространстве» возможны лишь с поправкой, что этот термин будет введен в оборот международного публичного права в контексте общих принципов международного права. Этот феномен разрабатывается американскими административистами последнее десятилетие, уже имеет международное признание и вполне может быть воспринят отечественным правоведением, хотя более удачно может быть охарактеризован в термине «пространство общих принципов управления».

 «Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке» – такое откровенное название получил доклад Нью-Йоркского университета и школы права Института международного права и юстиции и Мертонского колледжа Нью-Йоркско-Оксфордского университета. Основное содержание этого научного исследования раскрывает со ссылкой на Н. Криша и Б. Кингсбири Ю.А. Тихомиров в своем современном исследовании «Управление на основе права»: «Зарождается глобальное административное пространство, в котором строгая дихотомия (разделение) между внутригосударственным и международным, в большей степени, разрушена, в котором административные функции осуществляются часто в сложном взаимодействии между должностными лицами и институтами».

 Эта цитата нуждается в детальном раскрытии, ведь обоснованием разрушения «строгой дихотомии» можно, с одной стороны, красиво оправдать вполне открытое вмешательство в сферу внутригосударственного управления, а с другой – подвести теоретическую базу под кардинальное изменение самого содержания международного права. Глобальные административисты утверждают появление «норм-конгломератов», сложным образом объединяющих положения международного права и установления национального права, прежде всего, в сфере администрирования.

 Подобные нормы имеют право на существование в глобализирующемся мире. Вопрос в генезисе этих норм, которые могут и должны вырабатываться только в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных организаций. В данном случае это будут именно международно-правовые нормы, которые в соответствии с установленной процедурой распространяют свое действие на территории ратифицировавших их государств.

 Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур международного права, а не посредством неких норм, которые будут в прямом смысле продавливаться странами, обладающими, на их взгляд, большими основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического режима и государственного устройства эталонными.

 Выработка глобальных (универсальных) международных стандартов в сфере государственного управления вполне возможна в рамках международного права, а Россия обладает всем необходимым правовым инструментарием для имплементации этих стандартов как в правовую систему страны, так и в управленческую практику. Единственно допустимый механизм формирования глобального административного пространства – выработка универсальных международно-правовых положений в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных специализированных организаций. Эти механизмы апробированы в деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация труда, различные структуры ООН (Экономический и Социальный Совет ООН и др.). Присоединение России к Всемирной торговой организации (ВТО) также обусловлено принятием ряда дополнительных обязательств, в том числе по заключенному в рамках этой организации Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС). Соглашение предполагает либерализацию и открытую конкуренцию поставщиков услуг в здравоохранении, образовании, юридической помощи населению, банковской деятельности и т. п.

 Отдельного внимания требует деятельность международных неправительственных организаций. Обращение к ним для выработки универсальных стандартов качества жизни, контроля обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соблюдения демократических принципов в государственном управлении вполне возможно и должно быть поддержано. При одном важном условии: взаимодействие в рамках названных структур должно осуществляться на равноправной основе, с обсуждением глобальных проблем, а не путем использования механизмов международных и неправительственных организацией для давления в интересах отдельной группы стран.

 Однако подобный подход опять-таки не устраивает глобальных административистов, которые утверждают, что вышеназванные «нормы-конгломераты» могут появляться за счет имплементации норм не только международного права во внутригосударственное, но и наоборот, посредством имплементации норм глобального административного управления в систему международного права.

 Итак, вопрос в том, кто будет вырабатывать эти нормы глобального административного управления, которые впоследствии будут имплементированы в международное право? Ведь если этим правом не будут наделены международные конференции по разработке международных документов, то со всей очевидностью можно легко предсказать, правовые нормы какой страны имеют в виду американские административисты, предполагая их имплементацию в международное право. Попытки США распространить положения своего национального права на международные отношения в последнее время становятся все более активными: речь идет и о санкциях в отношении предприятий других стран по различным поводам (введение экономических санкций против российских оборонных компаний в связи с тем, что они обвиняются в «нарушении» закона США, запрещающего продажу вооружений Ирану и Сирии), и о законопроекте, принятом Конгрессом США, согласно которому создание картельных организаций по модели ОПЕК в нефтегазовой сфере будет считаться незаконным. Более того, законопроект подразумевает преследование в судебном порядке тех стран, которые будут уличены в попытке создания картеля. К незаконным действиям США намерены приравнять совместную деятельность государств, которая окажет «прямое, значительное и предсказуемое воздействие» на нефтегазовый рынок, поставки, цены или распределение нефти либо природного газа в США. По новой инициативе Америки, любое государство, участвующее в коллективных действиях в нефтегазовом секторе, будет лишено суверенного иммунитета, в связи с чем генеральный прокурор США получит право преследования таких государств в судебном порядке в любом американском суде. Фактически это означает, что страны, которые решат участвовать в создании очередного картеля, будут подвергнуты со стороны США экономическому преследованию. Справедливости ради, нельзя не отметить, что президент США собирается наложить вето на законопроект о запрете создания мировых нефтегазовых картелей, одобренный американским конгрессом. Это свидетельствует о том, что реально помешать созданию очередного картеля, подобного ОПЕК, американские власти не в состоянии.

 Здесь следует предостеречь от одной очевидной опасности: упомянутые американские административисты страдают синдромом «делай с нами, делай как я» и при этом категорически не допускают возможности, что кто-то сделает лучше них. А любое отступление от выработанной ими модели воспринимают как недопустимое нарушение принципов демократии в управлении. В то же время осуществляемые в России организационно-правовые меры по восстановлению вертикали власти не являются чем-то исключительно новым, противоречащим международным и европейским правовым стандартам, и тем более традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием необходимости разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали», осуществление контроля за функционированием государственного аппарата.

Но управленческая жизнь богаче юридических формулировок. Вхождение России в мировое сообщество предполагает следование общему курсу тех новаций и изменений, которые составляют вектор  развития современных демократических государств. В числе подобных новаций фигурирует и административная реформа, идущая на протяжении вот уже двадцати лет практически во всех странах мира. Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов нового эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем нынешнего политического, социально-экономического и нравственного развития.

Заключение

В заключение представим обобщенную характеристику государственного управления. Государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

Государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

Государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

Государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

Государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В структуре органов государственного управления выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или США) и о государствах с политическими автономными образованиями (например, парламент Шотландии).

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.

В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является лишь так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство, точнее, премьер-министр. В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть - она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство государственным аппаратом разделено. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит премьер-министр.