Компетенция органов исполнительной власти по принятию административных актов

§1 Органы исполнительной власти.

 

1.Понятие органов  исполнительной власти.

     

      Орган государства является самостоятельной структурной единицей в системе государственной власти. Он наделен государственно-властными полномочиями, которые необходимы для реализации функций определенной ветви государственной власти. В РФ государственная власть представлена в виде трех ветвей, а именно: законодательная, исполнительная и судебная. Возникает вопрос, что представляет собой орган исполнительной власти. Орган исполнительной власти – это самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, которая реализует функции государственного управления в рамках предоставленных полномочий в определенной сфере государственного ведения.1

      В современной научной и учебной правовой литературе встречаются различные мнения относительно понятия органа исполнительной власти. Например, В.М. Манохин таковым считает часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования.2 В этом случае органы исполнительной власти получают все признаки государственного органа. По мнению Д.Н. Бахраха, государственный орган как особый вид организации людей обладает следующими признаками:

 

а) является автономной частью государственного аппарата;

 

б) осуществляет государственные функции, реализует публичный интерес;

 

в) действует от имени государства (и в то же время от своего имени);

 

г) обладает собственной компетенцией;

 

д) несет ответственность перед государством за результаты своей деятельности;

 

е) учреждается государством;

 

ж) имеет установленное правовое положение (структуру, организацию, деятельность).

 

      Ю.М. Козлов под органом исполнительной власти понимает структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.3

      Законодатель же не устанавливает как такового понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: "государственные органы управления", "исполнительные органы", "исполнительные органы государственной власти" (ч. 3 Преамбулы ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в законе в одном значении).Исполнительные органы являются составной частью всякого публичного управления, например, местного самоуправления.

      Главная задача органа исполнительной власти — право-исполнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной. Разные органы управления имеют специальные задачи и цели своей деятельности, которые устанавливаются в положениях об этих органах государственного управления. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса. Они должны исполнять требования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. Весьма интересно высказывание известного русского ученого юриста-административиста А.Е. Назимова: "Юридическая природа внутреннего управления сказывается в том, что действия администрации вращаются в формах, установленных законом. Этот формализм является первым условием закономерности внутреннего управления"'.4

      Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.

 

2.Система органов  исполнительной власти.

 

      Итак, что же такое система органов исполнительной власти?

      Система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации.5 Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующие на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах совместного ведения субъектов РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

      Единая  система исполнительной власти  в России образуется только  в пределах ведения РФ и  полномочий Федерации по предметам  совместного ведения РФ и ее  субъектов (ст.77 Конституции). В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.

      Как признано в научной литературе,  указы Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», принятые 10 января 1994 года и 17 августа 1999 года (с изменениями от 10 января 2000 года), не смогли в полной мере устранить неясность конституционных формулировок и пробелы федерального законодательства относительно самого понятия единой системы органов исполнительной власти в России и механизма взаимодействия федеральных исполнительных органов с аналогичными

 органами в субъектах Федерации6. Вплоть до 9 марта 2004 года, когда появился президентский указ «О системе и структуре федеральных органов государственной власти», отсутствовал какой-либо законодательный акт, конкретизирующий соответствующие положения Конституции РФ, в частности п. «г.» ст. 71.

      В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих соглашений между ними.

 

3.Попытки стабилизации системы исполнительной власти.

 

Указ Президента РФ от 17 августа 1999 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти» на время остановил череду реорганизаций. Им установлена шестизвенная система исполнительной власти: министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

      Однако  с самого начала ощущалась  неудовлетворенность столь громоздкой  и многоступенчатой конструкцией. Тем более что еще в Послании  Президента Федеральному собранию 1998 года говорилось о целесообразности сохранить только  три вида органов исполнительной власти: министерства, федеральные службы и надзоры, четко дифференцировав их правовой статус. Причем министерствам отводилась

 роль «опорных элементов  правительства».

Эта идея нашла воплощение в президентском указе от 9 марта 2004 года

 «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной  власти». Новая система стала  трехзвенной. Отныне она состоит  из федеральных министерств, служб  и агентств. На министерства возложены функции «по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию» в установленных сферах деятельности. Их прерогативой

 являются полномочия  по разработке законопроектов  и принятию законодательных актов. Службы и агентства лишены  полномочий нормативно-правового регулирования. Уделом федеральных служб

 является в основном  осуществление контрольно-надзорных  функций. Агентства же призваны  управлять государственным имуществом  в рамках очерченной для них  сферы деятельности и осуществлять  все правоприменительные функции за исключением контроля и надзора.

 

4.Правовое положение органов исполнительной власти.

 

      Одной из  важнейших проблем административного  права является упорядочение  и повышение действенности субъектов  административного права. Это напрямую зависит от нормативного установления и практического осуществления их правового статуса.

      Правовое  положение (или правовой статус) органов исполнительной власти  подразумевает, что все они действуют  на основе законов и других нормативных актов, осуществляют нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.

      Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.

      До принятия  Конституции РФ 1993 г. органы государственного управления находились под контролем представительных органов государства, были подотчетны и подконтрольны им. Такой принцип лежит в основе нормальной административной системы каждого развитого в экономическом и в политико-правовом отношении государства. В России в настоящее время решающее значение при формировании органов исполнительной власти имеют Президент РФ, Президенты республик в составе России — субъектов РФ, главы администраций субъектов Федерации. Органы исполнительной власти не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Основным способом воздействия законодательных органов на исполнительную власть является принятие законов.

      Органы  исполнительной власти оказывают  значительное влияние на законотворческую  деятельность представительных органов власти: осуществляют право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение нормативных актов, предоставленное главам администраций краев, областей и т. д. Расширена подведомственность дел (споров), связанных с организацией и функционированием органов исполнительной власти, судам общей юрисдикции и арбитражным судам, увеличены основания для отмены судами противоречащих законам правовых актов органов исполнительной власти.

      Как уже  было отмечено, органы исполнительной  власти осуществляют исполнительную, распорядительную, контрольно-надзорную, регулирующую, юрисдикционную и  нормотворческую деятельность. Правовое  положение органов исполнительной  власти, осуществляющих важные функции государственного регулирования в различных областях, устанавливается, как правило, в федеральных законах. Например, ФЗ от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов" в гл. 3 определяет положения о государственном регулировании в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: государственное нормирование, государственная регистрация пищевых продуктов, материалов и изделий; лицензирование отдельных видов деятельности по изготовлению и обороту пищевых продуктов; оценка и подтверждение соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, материалов и изделий, услуг, оказываемых в сфере розничной торговли пищевыми продуктами и сфере общественного питания, а также систем качества; государственный контроль и надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

      В настоящее время повышается актуальность эффективной административной политики. Последнюю А.П. Шергин определяет как "основные направления деятельности государства в сфере отношений исполнительной власти и гражданина". Административная политика реализуется в практической деятельности органов исполнительной власти. Необходимость в новой административной политике обусловлена целью создания в России современного правового государства, однако предварительным этапом должно явиться безотлагательное проведение административной реформы. Важным шагом на этом пути стало бы формирование законодательства, устанавливающего механизм реформирования исполнительной власти и обеспечивающего реализацию административно-правового статуса граждан и самих органов исполнительной власти.

      Важным элементом деятельности государственных органов исполнительной власти является осуществляемая на основе нормативно установленных положений нормотворческая работа — от ее эффективности зависит реальное действие законов.