Компетенция органов исполнительной власти по принятию административных актов

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§3 Административные акты органов исполнительной власти.

 

1.Правовые акты  управления Правительства РФ.

 

      В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, на основании и во  исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения. Порядок издания, опубликования и вступления в силу правовых актов Правительства РФ устанавливается: Конституцией РФ; Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»; Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; Регламентом Правительства Российской Федерации; Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации.

      Правительственные акты обладают следующими отличительными признаками:14

   • это исполнительные, подзаконные акты, детализирующие и конкретизирующие отдельные положения федеральных законов и указов Президента;

  • среди них много актов межотраслевого, общерегламентационного характера, комплексно регулирующих различные сферы и области жизни страны;

   • это акты, занимающие высшую ступеньку в иерархии актов федеральной исполнительной власти, выступающие фундаментальной основой для ведомственных нормативных актов;

   •   эти акты обязательны к исполнению на всей территории РФ;

   • исполнение этих актов обеспечивается системой федеральных органов государственной власти.

 

      Следует различать следующие правовые основания для издания правительственных актов. Во-первых, Правительство издает «инициативные акты» на основе норм о компетенции, управомочивающих его осуществлять правовое регулирование той или иной сферы общественной жизни. Во-вторых, Правительство принимает акты во исполнение федеральных законов — в законе может содержаться бланкетная норма, определяющая, что тот или иной порядок (деятельности, реализации прав) устанавливается Правительством, или указывается на конкретный правовой акт (положение, правило), который следует утвердить Правительству, либо в статье о введении в действия закона Правительству дается поручение привести свои акты в соответствие с ним в определенный срок. В-третьих, обязанность Правительства издать тот или иной правовой акт часто содержится в нормативном указе Президента Российской Федерации.

      В том случае, если федеральный закон не предусматривает конкретный срок для принятия правительственных актов, этот срок определяется по усмотрению Правительства и закрепляется в плане его правотворческой деятельности. Правительственные акты, издаваемые во исполнение указов Президента, должны быть приняты не позднее чем в месячный срок после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.

      Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, называются распоряжениями. В практике правительственного нормотворчества нередко встречаются постановления, носящие индивидуальный характер (Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. N 63 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне"), и распоряжения, носящие нормативный характер (Распоряжение Правительства РФ от 15.01.1992 N 85-р. О структуре Аппарата Правительства Российской Федерации), что не может быть признано обоснованным.

      Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства, а в период его отсутствия — исполняющим обязанности Председателя.

      Постановления Правительства могут приниматься на заседаниях Правительства, а также на заседаниях Президиума Правительства, либо принимаются Председателем Правительства в пределах его компетенции. Акты, принятые Президиумом Правительства, могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

      Распоряжения Правительства являются актами, принимаемыми в порядке единоначалия его Председателем либо по его поручению первым заместителем Председателя Правительства.

      Постановления Правительства можно дифференцировать по функциональному предназначению:15

   •   программно-целевые акты, обеспечивающие экономические, социальные и правовые условия развития определенных сфер и отраслей жизнедеятельности (например, Постановление Правительства РФ №588 от 15 июня 1998 г. «О дополнительных мерах по стимулированию энергосбережения в России», Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1998 г. N 1444 "Об основах ценообразования в отношении электрической энергии, потребляемой населением")

 

   • регламентационные акты, устанавливающие правила деятельности или порядок реализации прав и обязанностей граждан и организаций; (к примеру: Постановление Правительства РФ от 25.10.2012 N 1099 "О некоторых вопросах реализации Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" в части обеспечения права отдельных категорий граждан на приобретение жилья экономического класса")

 

   • статутные акты, закрепляющие правовое положение органов исполнительной власти и иных государственных организаций и их должностных лиц; (Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 «Об утверждении положений о федеральной налоговой службе»)

 

   •   правонаделительные акты, управомочивающие государственные органы и их должностных лиц на совершение определенных действий; (Постановление Правительства от 19 июня 2002 г.№439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей».

 

• внутриорганизационные акты, определяющие деятельность аппарата Правительства.( Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260

"О Регламенте Правительства  Российской Федерации и Положении  об Аппарате Правительства Российской Федерации")

 

      От правовых актов Правительства следует отличать иные виды служебных, управленческих документов, таких, как письма, поручения, обращения, заявления и т.д. В отличие от правительственных актов они либо не содержат одностороннего, юридически-властного волеизъявления, либо принимаются за рамками надлежащей правовой процедуры.

      Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации Собрание законодательства РФ, 07.06.2004, N 23, проекты правительственных актов вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами и организациями. Все проекты постановлений Правительства, имеющие нормативный характер, в обязательном порядке согласовываются с Министерством юстиции Российской Федерации, а проекты актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, согласовываются с Министерством финансов Российской Федерации.

 

      Проекты правительственных актов вносятся после проведения необходимой экспертизы (юридической, экологической, научно-технической). В качестве приложения они должны иметь пояснительную записку, содержащую расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий их реализации.

      Постановления Правительства, если они затрагивают права, свободы и обязанности граждан и организаций, вступают в силу по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования, но не ранее дня их официального опубликования; со дня их подписания, в том числе постановления, содержащие сведения, составляющие го­сударственную тайну или сведения конфиденциального характера; с иной даты, указанной в самом постановлении. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания, если в них не указан иной срок.16

      Постановления Правительства подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Распоряжения Правительства подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания.

      Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Правительство РФ может вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

      Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ч. 7 ст. 12 Закона о Правительстве РФ).

 

2.Ведомственные акты управления.

 

      Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в дальнейшем — центральных федеральных органов) является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.

Среди них следует выделить:

   •   индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),

 

•   нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы).

 

      По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов можно разделить на:

   •   внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),

   •   общего действия (общеобязательные).

      Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства.

      Конституция РФ не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право отдельных центральных федеральных органов на нормотворчество предусмотрено в текстах федеральных законов. Ими оно предоставлено, например, Государственному комитету по управлению государственным имуществом Российской Федерации, Государственной налоговой службе, Государственному таможенному комитету Российской Федерации.

      В большинстве же случаев нормотворческие полномочия центральных федеральных органов установлены Указами Президента, Постановлениями Правительства. Можно сформулировать следующие актуальные проблемы ведомственных правовых актов: 1) принятие актов в формах, не разрешенных Правительством РФ (наставления, указания) и прямо запрещенных (письма и телеграммы); 2) украшательство официальных наименований (методические, примерные, временные и др.); 3) заблуждения относительно формы и содержания (например, форма «разъяснение»; 4) придание локальным правоприменительным актам (например, приказ, распоряжение) нормативного характера.

      Перманентная актуальность и сложность исследования тенденций ведомственного правотворчества обусловлены подвижностью наименований и функций самих органов исполнительной власти.17

Итак, вопросы издания Ведомственных нормативных актов регламентируются постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. (в редакции постановления Правительства от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Их вправе издавать только центральные федеральные органы. Данные Правила ограничивают наименования Ведомственных нормативных актов исчерпывающим перечнем. Это постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения. Хотя Правила запрещают издание Ведомственных актов в виде писем и телеграмм, на практике допускается нарушение этого положения.

   1)Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Важно заметить, что практика использования формы постановления невелика и достаточно разнородна. Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной техники и теории нормативных правовых актов, использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства. Данным органам предоставлено право принимать некоторые акты коллективного творчества, например, решения коллегий. Но это не нормативные правовые акты, они носят внутренний характер. Выход этих документов за пределы органа затруднителен, т.к. требует издания другого акта – приказа министра. Таким образом, единоличный метод торжествует на коллективным.

      С учетом сказанного, издание ведомственных актов в форме постановлений нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с одним наименованием на двух уровнях – правительство и ведомства – вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

   2) Правила – это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок действий субъектов права, последовательность и содержание этих действий, устанавливающих специальные стороны деятельности, решение технических, процедурных вопросов. Самостоятельное наименование «правила» − редкость. Так, Федеральным фондом медицинского страхования приняты Правила составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования. Основные правила работы архивов организаций одобрены решением Палаты Росархива. В качестве самостоятельного документа приняты Правила маркировки табака и табачных изделий, произведенных на территории РФ.