Контроль как способ обеспечения законности и служебной дисциплины в органах внутренних дел

Следует отметить, что по представлению председателя Правительства  РФ Президент РФ назначает на должность  министра внутренних дел.

К числу субъектов, осуществляющих контроль за деятельностью МВД России и его должностных лиц, относятся и суды, которые осуществляют судопроизводство в различных формах. По мнению В.М. Горшенева и И.Б. Шахова, судебный контроль - одна из форм государственного контроля, т.к. суды дают оценку законности деятельности органов управления независимо от ее характера и служебного положения должностных лиц. Судебный контроль в сфере внутренних дел может заключаться, например, в непосредственной проверке законности и обоснованности индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов управления. Названный вид контроля может иметь сопутствующий характер, когда имеют место факты нарушения законности в сфере государственного управления, которые выявляются при рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел.

В научной литературе отмечается, что судебный контроль как способ обеспечения законности в служебной  деятельности сотрудников органов  внутренних дел имеет определенную специфику. В этой связи вполне справедливо  утверждение о том, что административно-судебный контроль, в отличие от внутреннего  административного контроля, является контролем правомерности, а не контролем  целесообразности. В частности, за рубежом  за административными судами закрепляется определенный минимум контрольных  полномочий, таких как расследование  обстоятельств дела, контроль за соблюдением со стороны административного органа пределов его компетенции, а также процедурных норм и предписаний о соблюдении определенной нормы.

Судебное решение, вынесенное по тому или иному делу, инициированному  должностными лицами органов и учреждений МВД России, порой является критерием  законности в органах внутренних дел. Суды рассматривают большое  количество дел об административных правонарушениях, которые были возбуждены должностными лицами органов внутренних дел по фактам нарушения правил дорожного  движения, за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок  и общественную безопасность, и т.д. Рассматривая соответствующее дело об административном правонарушении, судья принимает решение о  наказании лица, которое было привлечено к административной ответственности  по инициативе должностных лиц органа внутренних дел. Принимая решение о  наказании, судья изучает все  материалы дела, проверяет его  материальные и процессуальные требования, тем самым осуществляя контроль за законностью примененных мер процессуального обеспечения. Изучив дело, проверив составленные в ходе производства по делу об административном правонарушении процессуальные документы, оценив собранные доказательства, судья выносит постановление о применении такого наказания, как административный штраф, административный арест и др. Вынесение судьей такого решения означает, что должностные лица органов внутренних дел обеспечили выполнение всех требований закона.

Суды высших инстанций  осуществляют контроль за законностью нормативных правовых актов, принимаемых МВД России.

В судах общей юрисдикции рассматривается большое количество гражданских дел, возбужденных как  органами и учреждениями системы  МВД России, так и сотрудниками органов внутренних дел, а также  гражданами, которые ранее состояли на службе в органах внутренних дел. В этом случае принятое судом решение  можно, в определенных случаях, рассматривать  как лакмусовую бумажку законности в органах и учреждениях системы  МВД России. Так, нередки случаи незаконного  увольнения сотрудников из органов  внутренних дел по самым различным  основаниям. Некоторые уволенные  сотрудники обращаются в суд с  исковым требованием о восстановлении на службе. Если требование гражданина удовлетворяется полностью и он восстанавливается на службе, то налицо факт нарушения законности и прав гражданина. Если же в удовлетворении требования о восстановлении на службе гражданину отказано, то, значит, нарушений требований закона нет. Конечно, следует согласиться с тем, что суд не всегда является гарантом законности в деятельности органов внутренних дел, поскольку далеко не каждый сотрудник, в отношении которого допущены какие-либо нарушения законности, обращается в суд, да и суды далеко не всегда принимают законные и обоснованные решения в пользу сотрудников органов внутренних дел. Основным видом контроля, который осуществляется в системе МВД России, является ведомственный контроль, который проводится силами самого Министерства. Именно с помощью данного контроля осуществляется выявление основного количества нарушений законности и служебной дисциплины среди личного состава органов внутренних дел.

Несмотря на эффективность  ведомственного контроля как способа  обеспечения законности в органах  и учреждениях системы МВД  России, исследование показывает, что  в отдельных органах внутренних дел сложившаяся система ведомственного контроля была недостаточно эффективно организована. Как показывает исследование, некоторые руководители не обращают должного внимания на состояние исполнительской  дисциплины и должным образом  не контролируют выполнение подчиненными требований нормативных правовых актов, в том числе и нормативных  актов МВД России. Это позволило  отдельным сотрудникам нарушать права граждан, осуществлять вымогательство денег у предпринимателей, а также  совершать иные коррупционные правонарушения. Сложившееся положение дел требует  самого решительного вмешательства  в организацию контроля, осуществляемого  за служебной деятельностью сотрудников  различных служб и подразделений  органов внутренних дел, особенно территориального и линейного уровней.

Основным субъектом контрольной  деятельности в системе МВД России является министр. Министр несет  персональную ответственность за выполнение возложенных на МВД России задач  и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр внутренних дел в пределах своей компетенции принимает  нормативные правовые акты, обязательные для исполнения всеми субъектами, которым они адресованы. Министр  в пределах своей компетенции  принимает целый ряд индивидуальных правовых актов и организует их выполнение и соблюдение.

Контроль за выполнением тех или иных нормативных правовых актов министр может возложить на своих заместителей, которые курируют соответствующие направления деятельности МВД России. Министр обладает и рядом иных контрольных полномочий в сфере внутренних дел. Министр может ставить задачи в том или ином контрольном мероприятии, утверждать график проведения контрольных мероприятий, определять должностных лиц, которые будут возглавлять проведение комплексных проверок служебной деятельности в территориальных органах внутренних дел по субъектам РФ, а также он заслушивает и проверяет отчеты, справки, докладные записки, подготовленные по результатам проведения контрольных мероприятий. Министр может определять периодичность проведения контроля, а также форму контрольного мероприятия. Кроме того, министр может определять и утверждать перечень должностных лиц, которые будут осуществлять соответствующее контрольное мероприятие в составе комиссии, группы, а также определять критерии его эффективности.

Министр внутренних дел может  координировать контрольную деятельность, которая осуществляется в системе  МВД России, обеспечивать взаимодействие структурных подразделений и  должностных лиц, осуществляющих проведение тех или иных контрольных мероприятий. В чем-то аналогичными полномочиями обладают министры внутренних дел в  республиках в составе Российской Федерации, а также начальники иных территориальных органов по субъектам  Федерации.

Коллегиальным контрольным  органом в системе МВД России является Коллегия Министерства внутренних дел РФ в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, директора  ФМС России, а также иных должностных  лиц, входящих в нее по должности. Состав Коллегии МВД России (кроме  лиц, входящих в нее по должности) утверждается Президентом РФ. На Коллегию МВД России приглашаются члены Правительства, должностные лица правоохранительных и контрольных органов, высших судебных инстанций, отдельные депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, а также  представители общественности и  др.

На Коллегии выступает  Президент России, который дает оценку деятельности Министерства, ставит перед  ним приоритетные правоохранительные задачи, решает кадровые и контрольные  вопросы, кроме того, на Коллегии заслушиваются  руководители Министерства, также отдельные руководители  территориальных органов по субъектам РФ. В ходе коллегиального обсуждения вопросов и проблем деятельности МВД России осуществляется контроль за выполнением тех задач и поручений, которые ставились перед структурными подразделениями МВД России, а также органами и учреждениями системы МВД России. По результатам заслушивания руководителей МВД России могут делаться оргвыводы, а также приниматься решения об ответственности соответствующих должностных лиц системы МВД России.

Существенными контрольными полномочиями наделяются структурные  подразделения МВД России, которые  осуществляют контроль за деятельностью  должностных лиц, сотрудников и  гражданских служащих Министерства как по вертикали, так и по горизонтали. Этот контроль затрагивает кадровые, материально-технические, оперативно-служебные, административно-инспекторские, а также другие вопросы, касающиеся деятельности МВД России. В целях совершенствования контрольных мероприятий в системе МВД России необходимо формирование административно-правовых механизмов их координации, а также создание режима взаимодействия структурных подразделений центрального аппарата Министерства. Кроме того, нужно создавать модели взаимодействия и координации различных контрольных подразделений центрального аппарата МВД России с аналогичными контрольными структурами других федеральных органов исполнительной власти.

Свои контрольные полномочия в сфере органов внутренних дел  реализуют министры внутренних дел  республик в составе Российской Федерации, а также руководители территориальных органов по субъектам  Федерации. Соответствующие руководители являются основными субъектами контроля оперативно-служебной деятельности в регионах, свою контрольную власть они должны сопоставлять с контрольными полномочиями должностных лиц центрального аппарата, а также должностных  лиц главных управлений МВД России по федеральным округам. Как показывает практика, руководители территориальных  органов по субъектам Федерации, как правило, делегируют часть своих  контрольных полномочий своим заместителям, а также специальным контрольным  структурам.

Важное место в системе  МВД России принадлежит территориальным  органам внутренних дел на районом уровне. Именно от деятельности территориальных органов внутренних дел и их должностных лиц зависит эффективность охраны общественного порядка, обеспечение личной и имущественной безопасности граждан и хозяйствующих субъектов. От того, насколько высок уровень законности и дисциплины сотрудников территориальных органов внутренних дел, зависит доверие граждан к системе МВД России. Поэтому контроль за деятельностью сотрудников, непосредственно обеспечивающих правопорядок, а также ведущих борьбу с преступностью, объективно необходим.

Уровень законности и служебной  дисциплины в территориальном органе внутренних дел зависит от целого ряда обстоятельств и, в частности, от кадрового состава, несущего службу по охране общественного порядка  и обеспечению общественной безопасности. Приходится признать, что здесь еще  очень много проблем. Некоторые  руководители территориальных - городских, районных - органов внутренних дел, а также сотрудники кадровых аппаратов  еще недостаточно глубоко проверяют  и оценивают личные и деловые  качества кандидатов, рекомендуемых  на службу в органы внутренних дел, а также сотрудников, выдвигаемых  на руководящие должности. Нужно  признать, что институт поручительства в системе МВД России пока еще  не дал ощутимых результатов, поэтому  продолжают иметь место случаи поспешного назначения на руководящие должности  сотрудников, которые по своим личным, деловым, профессиональным и моральным  качествам не могут выполнять  обязанности блюстителей законности. Более того, эти сотрудники нередко  сами грубо нарушают требования закона, а также совершают коррупционные  и иные должностные правонарушения.

В этой связи кадровый контроль должен занять приоритетное место в  работе руководителя территориального органа внутренних дел. В целях улучшения контроля за деятельностью подчиненных сотрудников начальник территориального органа внутренних дел должен осуществлять непосредственное наблюдение за деятельностью руководителей служб, подразделений, а также рядовых сотрудников, осуществляющих выполнение возложенных на них задач, периодически гласно и негласно проводить проверку деятельности соответствующей службы органа внутренних дел или ее сотрудников, изучать служебную документацию, жалобы, отзывы граждан и т.п. При этом каждый руководитель не должен забывать проводить индивидуальную воспитательную работу с подчиненными сотрудниками, а также комплексно использовать весь арсенал мер поощрения и дисциплинарного воздействия к подчиненным. Эти меры должны подкреплять соответствующие контрольные мероприятия. Только в этом случае от контроля можно добиться максимально полного результата и сделать его подлинно эффективным средством обеспечения законности и дисциплины в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.

К формам контроля за деятельностью подчиненных в территориальных органах внутренних дел можно отнести индивидуальное заслушивание руководителей на оперативных совещаниях. Как отмечает Л.Ф. Кваша, такому заслушиванию предшествует изучение материалов, находящихся в производстве у сотрудника, личные беседы и др.

Служебная деятельность, осуществляемая в системе МВД России, достаточно разнообразна. В этой связи практически  для каждого направления служебной  деятельности практикой выработаны различные формы контрольной  деятельности, которые позволяют  весьма дифференцированно подойти  к организации и проведению контрольного мероприятия. Помимо этого, в юридической литературе также указывается на различные формы контрольной деятельности, осуществляемой в служебной деятельности органов внутренних дел. В частности, С.И. Котюргин указывал на такие формы контроля в системе органов внутренних дел, как проверка на месте по фактическим показателям, заслушивание отчетов с предварительной проверкой реального положения дел, проверка по документам сферы той или иной деятельности, проверка правильности ведения книг, журналов и иной учетной документации, проверка жалоб и заявлений граждан, поступивших в полицию⁶.