Общая характеристика административного приостановления деятельности как вид административного наказания

2.1 Особенности  административного приостановления деятельности

Административное  приостановление деятельности как  вид наказания введен в КоАП РФ Федеральным законом от 09.05.2005 N45-ФЗ.¹⁰ Назначать его вправе только суд и только в случаях, предусмотренных Особенной частью кодекса. Еще одно обязательное условие его применения - если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели данного наказания. Согласно ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении:

- деятельности  ИП, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений,  производственных участков;

- эксплуатации  агрегатов, объектов, зданий или  сооружений;

- осуществления  отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.¹¹

Максимальный  срок приостановления деятельности - девяносто суток. Нередко статья КоАП РФ предусматривает несколько  альтернативных видов наказания, один из которых - приостановление деятельности.

При этом приостановление может назначаться  только в случае угрозы жизни или  здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления  радиационной аварии или техногенной  катастрофы, причинения существенного  вреда состоянию или качеству окружающей среды.

У предприятий  пищевой промышленности самым распространенным правонарушением, которое карается приостановлением деятельности, является нарушение законодательства в области  обеспечения санитарно-эпидемиологического  благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических  и противоэпидемических мероприятий. Если нарушение санитарных норм не создает реальной и неотвратимой угрозы жизни и здоровью людей, оснований  для приостановления деятельности производителя нет.

Например, управление Роспотребнадзора провело проверку производства кондитерских изделий ООО "Слава". Было выявлено, что все производство состоит из одной комнаты, где имеются перекрестные потоки сырья и готовой продукции, хранится сырье, осуществляется мойка тары и инвентаря в ванне без подводки горячей воды, отсутствует гардероб и туалет для сотрудников. Кроме того, на производстве нет уборочного инвентаря, медицинские книжки персонала не представлены.

Предприятие нарушило отдельные положения СанПиН 2.3.4.545-96. Так, п. 3.6.1 норм предусматривает, что производственные помещения  должны быть расположены так, чтобы  обеспечить поточность технологических  процессов и отсутствие встречных  и перекрещивающихся потоков  сырья и готовой продукции. Пункт 3.10.8 запрещает хранение сырья в  оборотной таре в производственных помещениях, оно должно находиться во внутрицеховой маркированной  таре (единственное исключение - сгущенное  молоко в заводской упаковке). Внутрицеховая  тара и инвентарь должны подвергаться мойке в специальной моечной, в трехсекционной ванне с подводкой  горячей и холодной воды через  смесители и присоединением к  канализации. Требования к бытовым  помещениям, сформулированные в разд. 3.7 СанПиН 2.3.4.545-96, подразумевают, что  на предприятии должны быть гардероб, туалет, умывальники. Согласно п. 3.6.15 уборочный  инвентарь должен быть промаркирован краской (отдельно для производственных, вспомогательных, подсобных помещений) и храниться в комнатах, оборудованных моечными ваннами. В пункте 3.16.1 зафиксирована обязанность администрации предприятия обеспечить наличие достаточного количества уборочного инвентаря, а также необходимого количества медицинских книжек. Таким образом, налицо нарушение действующих санитарных правил, что квалифицируется по ст. 6.3 КоАП РФ. Данные нарушения могут стать причиной возникновения и распространения острых кишечных инфекций, что представляет собой угрозу здоровью потребителей. Поэтому суд с полным правом назначит предприятию в качестве наказания административное приостановление деятельности.¹²

В соответствии с п. 2 ст. 29.10 КоАП РФ, когда судья  выносит постановление об административном правонарушении и назначает наказание  в виде приостановления деятельности, он также должен решить вопрос о  мероприятиях, необходимых для обеспечения  исполнения данного наказания, в  частности, о наложении пломб, опечатывании помещений, мест хранения товаров и  иных материальных ценностей, касс. В  некоторых случаях суд может  обязать, например, прекратить эксплуатацию производственного цеха путем отключения электроэнергии от электрооборудования (плит, печей, холодильников). Принимаемые  меры не должны повлечь необратимые  последствия для производственного  процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.

Заметим, что приостановление деятельности не подразумевает приостановления  операций по счетам в банках. Исключение - нарушение законодательства РФ о  противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В нашем  же случае "замораживается" деятельность конкретного объекта (чаще всего  производственного цеха, иногда склада), что означает невозможность выпускать продукцию (очевидно, что при этом будет наложен запрет и на отгрузку уже изготовленной продукции). Жизнь офиса (иначе говоря, административно-управленческого штата), а также финансовые потоки не затрагиваются.¹³

Пункт 1 ст. 32.12 КоАП РФ предписывает судебным приставам-исполнителям исполнять  постановления судьи об административном приостановлении деятельности немедленно после их вынесения. Для этого  пристав привлекает понятых (а при  необходимости и сотрудников  органов внутренних дел), составляет акт.

Выявленные  органами Роспотребнадзора нарушения  санитарных правил фиксируются в  протоколе об административном правонарушении (который в дальнейшем передается вместе с другими материалами  в суд). При этом п. 2 ст. 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" дает право  должностным лицам, осуществляющим государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при выявлении нарушения  санитарного законодательства, а  также при угрозе возникновения  и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) выдавать обязательные для выполнения предписания:

- об устранении  выявленных нарушений санитарных  правил;

- о прекращении  реализации не соответствующих  санитарным правилам продовольственного  сырья и пищевых продуктов;

- о проведении  дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

- о проведении  лабораторного обследования граждан,  контактировавших с больными  инфекционными заболеваниями, и  медицинского наблюдения за такими  гражданами;

- о выполнении  работ по дезинфекции, дезинсекции  и дератизации в очагах инфекционных  заболеваний, а также на территориях  и в помещениях, где имеются  и сохраняются условия для  возникновения или распространения  инфекционных заболеваний.¹⁴

Так, в  рассмотренном нами примере орган  Роспотребнадзора может вынести  предписание привести помещение  производственного цеха в состояние, отвечающее санитарным требованиям (оборудовать  склад, гардероб, туалет), приобрести уборочный  инвентарь, обеспечить подводку горячей  воды к ванне для мойки тары и инвентаря, обеспечить наличие  медицинских книжек сотрудников.

Предписания об устранении выявленных нарушений  санитарных правил обязательны для  исполнения независимо от факта привлечения  к административной ответственности. Предписание является мерой реагирования государственного органа на нарушение  обязательных для соблюдения норм законодательства и направлено на устранение угрозы здоровью населения.

Если  предприятие (или ИП), деятельность которого была приостановлена, устранит обстоятельства, которые послужили  основанием для приостановления  деятельности (угроза жизни и здоровью граждан), суд по его ходатайству  может досрочно прекратить исполнение наказания. При этом на основании  п. 3 ст. 32.12 КоАП РФ суд обязан запросить  заключение должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, об устранении или неустранении названных  обстоятельств - это значит, что представители Роспотребнадзора вновь посетят предприятие. В случае положительного исхода суд выносит постановление о досрочном прекращении исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности, где указывает дату возобновления деятельности.¹⁵

Чаще  всего предприятия пищевой промышленности стремятся как можно скорее устранить  все нарушения, чтобы возобновить  производственный процесс и сократить  убытки. Однако не всегда они успевают это сделать до истечения срока  приостановления деятельности. Если от предприятия не поступило ходатайство  о досрочном возобновлении деятельности и срок приостановления истек, в  производственные цеха вновь пожалуют проверяющие, чтобы выяснить, устранены  ли нарушения. Если будет установлено, что соответствующие мероприятия  не выполнены, должностные лица вправе вновь составить протокол на основании  ст. 6.3 КоАП РФ и инициировать приостановление  деятельности, ведь данная ситуация расценивается  как новое правонарушение. Кроме  того, нельзя забывать о ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за невыполнение в  срок законного предписания надзорного органа.

Таким образом, административное приостановление  деятельности заключается во временном  прекращении: деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных  подразделений, производственных участков; эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений; осуществления отдельных  видов деятельности (работ), оказания услуг

2.2 Временный запрет  деятельности

В исключительных случаях, когда предотвращение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления  радиационной аварии или техногенной  катастрофы, причинения существенного  вреда состоянию или качеству окружающей среды невозможно никакими иными способами, Роспотребнадзор  вправе применить временный запрет деятельности. Эта мера заключается  в кратковременном (максимум пять суток - до рассмотрения дела судом) прекращении  деятельности хозяйственного субъекта, эксплуатации объекта или осуществления  конкретного вида деятельности. Естественно, такой запрет может применяться, только если за выявленное правонарушение возможно наказание в виде приостановления  деятельности. Реализуется временный  запрет все теми же мерами, что и  приостановление деятельности.

Эта мера заключается в кратковременном (максимум пять суток - до рассмотрения дела судом) прекращении деятельности хозяйственного субъекта, эксплуатации объекта или  осуществления конкретного вида деятельности. Естественно, такой запрет может применяться, только если за выявленное правонарушение возможно наказание  в виде приостановления деятельности. Реализуется временный запрет все  теми же мерами, что и приостановление  деятельности (путем опломбирования, опечатывания помещений).

Срок  временного запрета, начало течения  которого фиксируется в специальном  протоколе, засчитывается в срок административного приостановления  деятельности.

Таким образом, в исключительных случаях, когда  предотвращение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения  эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда  состоянию или качеству окружающей среды невозможно никакими иными способами, Роспотребнадзор вправе применить временный запрет деятельности.

2.3 Обжалование административного приостановления деятельности

Если  состава административного правонарушения действительно не было либо отсутствовало  само событие административного  правонарушения, постановление о  прекращении производства в связи  с истечением сроков подлежит отмене и суд должен вынести решение  о прекращении производства по делу со ссылкой на соответствующую норму  КоАП РФ.

Но существует и обратная ситуация: рассматривая жалобу, суд установит, что в действиях (бездействии) лица вопреки его утверждениям все-таки имелись признаки состава  административного правонарушения, т.е. решение о возбуждении дела было правильным. Если исчисление срока  давности также было обоснованным, следует отказ в удовлетворении жалобы. Постановление остается без  изменения, только если в тексте документа  нет выводов о виновности в  совершении правонарушения. Если же юрисдикционный орган в постановлении о прекращении  дела в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности привел выводы о  виновности заявителя жалобы, суд  обязан своим решением изменить такое  постановление, исключив указание на вину.

В обновленную  редакцию постановления N5 включен п. 23.1, который посвящен применению ст. 3.12 КоАП РФ "Административное приостановление деятельности".¹⁶ Наказание заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Данное наказание может быть наложено только на основании судебного решения.

При назначении этого наказания судьям предписывается учитывать характер деятельности предпринимателя  или юридического лица, характер совершенных  ими действий (бездействия). Нужно  также изучить и другие обстоятельства, влияющие на создание условий для  реальной возможности наступления  негативных последствий для жизни  или здоровья людей, возникновения  эпидемии, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы и пр.

В соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности в качестве наказания может быть назначено судьей районного суда, если:

- это  предусмотрено статьями Особенной  части КоАП РФ;

- менее  строгий вид наказания не обеспечит  достижение цели административного  наказания.

Основания, послужившие для назначения столь  строго наказания, должны обязательно  отражаться в постановлении по делу об административном правонарушении. На это указал Пленум ВС РФ в постановлении  от 10.06.2010 N13. Постановление должно быть мотивированным, в т.ч. в части  выбора судьей вида наказания. Обстоятельства, создающие, по мнению судьи, угрозу причинения вреда, должны быть указаны им в постановлении  по делу об административном правонарушении. Отметим, что такое требование весьма обоснованно, ведь последствия от пусть даже временного прекращения деятельности того или иного хозяйствующего субъекта могут быть самыми негативными.¹⁷