Полиция и ее правовой статус

Если законом не урегулирован порядок  производства какого-либо непосредственно связанного с правоприменительной деятельностью полиции или даже названного в законе действия, допустимо использование нормы права, регулирующей производство наиболее сходного с ним случая. К примеру, процедура требования в порядке, установленном ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса РФ, необходимых материалов и опроса лиц с их согласия в соответствии со ст. 86 этого же нормативного документа, законом не урегулированы. Именно поэтому при оформлении протокола-требования, как правило, используется предусмотренная в уголовном процессе форма протокола выемки, а в случае опроса лица, не достигшего 14 лет, как и при допросе таких свидетелей такого же возраста, рекомендуется приглашать педагога. Законодатель не запрещает применение правовых норм по аналогии, если при этом не будут ущемлены права и законные интересы вовлеченных в процесс правоприменения субъектов.

Принятие Федерального закона "О полиции" обусловило необходимость разработки значительного числа новых нормативных правовых актов, а также приведения действующих нормативных правовых актов в соответствии с ним.

Предшествовавшая принятию Закона "О полиции" нормативная правовая база, регулировавшая общественные отношения, связанные с деятельностью российской милиции, носила характер сложной и многоплановой системы законодательных и иных нормативных правовых актов. В той или иной степени вопросы организации и деятельности милиции затрагивали на федеральном уровне более одной тысячи законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также около десяти тысяч ведомственных актов.

Федеральный закон "О полиции" ситуацию с правовым регулированием деятельности полиции как основного органа правоохраны качественно изменил. Но тем не менее более чем шестьсот ведомственных нормативных правовых актов нуждаются в первоочередной переработке, а четыре с половиной тысячи - в корректировке.

Это большая работа, которая должна быть осуществлена в сжатые сроки. Для  организации этой работы на плановой основе в МВД России подписаны Приказы от 28 февраля 2011 г. N 92 "О первоочередных мерах по реализации Федерального закона "О полиции" и от 21 марта 2011 г. N 129 "Об утверждении Плана-графика подготовки первоочередных проектов нормативных правовых актов Российской Федерации".

Рассматривая вопрос о правовой основе деятельности полиции, следует  отметить, что деятельность ее служб, подразделений и учреждений столь  многогранна, что ее сотрудникам  требуются знания практически по всем отраслям права: и профилирующим, и специальным, и комплексным, поэтому профессиональные кадры сотрудников полиции - выпускники образовательных учреждений МВД России, должны иметь базовую юридическую подготовку, в том числе знать и уметь применять все законодательные и иные документы, составляющие правовую основу деятельности полиции.

 

1.2 Закон «О  полиции»: предпосылки и концептуальные  идеи

 

Реформирование милиции  в полицию - это обусловленный  объективными факторами шаг. Социальная модель милиции в принципе уже  базируется на выполнении органами правопорядка профессиональных полицейских функций. Поэтому в какой-то момент пришло понимание того, что милиция в настоящее время фактически является полицейской организацией. И это логичный итог ее развития в России. Он соответствует формированию правового федеративного государства и помогает сделать очередной шаг в процессе интеграции в мировое полицейское сообщество.

Если обернуться назад и заглянуть  в историю, то в России первым органом  охраны правопорядка была полиция, поэтому идея переименования - это своего рода возврат к ее историческому названию, только наполненному современным содержанием.

Полиция как государственная структура  возникла в 1718 г. в Санкт-Петербурге и просуществовала почти 200 лет. Тогда  еще Петр I ввел должность генерал-полицмейстера.

Но наступили события 1917 г., и  все, что хоть как-то напоминало монархический  уклад государства, а тем более  присутствие силового ведомства, раздражало невежественную, но мощную толпу. Поэтому  Временное правительство, осознавая, что авторитет полиции достиг отметки низшего предела, приняло решение полицию реформировать и сменило вывеску.

Учитывая, что к этому времени  весьма широкую популярность приобрела  ленинская идея создания так называемой народной милиции, заменяющей собой армию, полицию и вообще все чиновничество, 17 апреля 1917 г. Временное правительство учредило вместо наружной полиции милицию. Прежний аппарат был децентрализован, служба в нем демократизирована, а суть сохранена.

В свою очередь, ослабляя власть Временного правительства, партия большевиков выдвинула лозунг о ликвидации профессионального корня из структуры милиции и замены ее на "всеобщее вооружение народа", т.е. на "действительно народную милицию", как говорил В.И. Ленин.

В соответствии с Постановлением НКВД РСФСР от 28 октября (10 ноября) 1917 г. "О рабочей милиции" первые месяцы Красная гвардия действовала как добровольческие отряды. Но уже через год, в октябре 1918 г., согласно Инструкции по организации советской рабоче-крестьянской милиции, утвержденной НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР, ей все же придали статус государственной структуры и вернулись к профессиональной основе ее деятельности.

Таким образом, милиция в собственном значении этого слова просуществовала в Советском государстве немногим более года, приобретя к концу 1918 г. все необходимые правовые и организационные признаки полиции. Разумеется, к прежнему названию возврата не было, ибо это означало бы публичное признание несостоятельности одного из коренных положений ленинской теории социалистического государства.

Термин "полиция" у большинства  сотрудников органов внутренних дел отторжения не вызывает. Тем  более что он для России не является новшеством. В недавнем прошлом существовала налоговая полиция, полицейскими являются сотрудники наркоконтроля. Еще проще в данном качестве милицию воспринимает международное полицейское сообщество, что немаловажно для эффективного взаимного сотрудничества.

К такому же выводу в ходе реформирования пришли и практически все наши коллеги в странах СНГ.

Российская молодежь, равняясь на европейские стандарты, активно  выступала за полицию. Правда, что  касается старшего поколения, то, памятуя  о трагедиях Великой Отечественной войны, его представители остаются немного консервативными в этом вопросе. Но ведь история данного термина зиждется не только на негативных ассоциациях.

Решение о переименовании подразумевает  глубокие преобразования, касающиеся сущности и деятельности полиции, обновления содержания ее работы. Во главу угла возводятся права и свободы граждан. Их защита и соблюдение являются основной целью полиции, именно население будет оценивать надежность и эффективность ее деятельности.

До недавнего времени правовое регулирование общественных отношений, связанных с милицией, было довольно сложным, особенно для понимания гражданами. Оно осуществлялось многоплановой системой законодательных и иных нормативных актов. В целом на федеральном уровне это более одной тысячи законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, около десяти тысяч ведомственных документов.

Данное обстоятельство, несомненно, было взято во внимание при работе над Федеральным законом "О полиции", когда учитывались:

- во-первых, принципы  и подходы к модернизации России, сформулированные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г.;

- во-вторых, преобразования, которые осуществляются в правоохранительной  сфере;

- в-третьих, достижения науки,  отечественный и зарубежный опыт функционирования полицейских институтов.

Кроме того, учитывался международный  опыт. Иностранная, межгосударственная практика - это более чем важно, так как, являясь членами Интерпола - международной полицейской организации, мы не могли существовать изолированно и просто обязаны были использовать имеющийся опыт международной кооперации.

В этой связи в Федеральном законе "О полиции" от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ адаптирован положительный опыт зарубежных стран в области строительства полицейских институтов, а также нормы ряда международных документов, касающихся правоохранительной деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, Декларации о полиции, Европейского кодекса полицейской этики, Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах и др.

Закон "О полиции" направлен на создание правовых основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными реалиями. В его основу положено несколько концептуальных идей.

Во-первых, закрепление правоохранительного предназначения полиции в обществе. В ст. 1 Закона указано, что полиция призвана защищать права и свободы человека и гражданина, противодействовать преступности, охранять общественный порядок, собственность и обеспечивать общественную безопасность.

Выделены 12 основных направлений деятельности, которые перечислены в ст. 2 Закона и включают в себя такие участки работы, как:

- защита личности, общества, государства  от противоправных посягательств;

- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

- выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным  делам;

- розыск лиц;

- производство по делам об  административных правонарушениях,  исполнение административных наказаний;

- обеспечение правопорядка в общественных местах;

- обеспечение безопасности дорожного  движения;

- контроль за соблюдением законодательства  Российской Федерации в области  оборота оружия;

- контроль за соблюдением законодательства  Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

- охрана имущества и объектов, в том числе на договорной  основе;

- государственная защита потерпевших,  свидетелей и иных участников  уголовного судопроизводства, судей,  прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

- осуществление экспертно-криминалистической  деятельности.

В Законе, во-вторых, получила отражение идея гуманизации форм и методов работы полиции.

Закрепив на конституционном  уровне принципы построения демократического правового государства, присоединившись  к ряду международных конвенций  в области защиты прав и свобод человека и гражданина, Россия продолжила демократизацию правоохранительной деятельности. Эти изменения получили адекватное отражение в законодательстве, закрепляющем цели, основные направления и принципы деятельности полиции, ее права и обязанности.

В-третьих, Закон закрепляет новую, партнерскую модель взаимоотношений полиции и общества, которая предполагает не доминанту власти над ним, а служение ему и ориентир на сотрудничество с институтами гражданского сообщества и гражданами.

Данная модель позволяет  каждому сотруднику при осуществлении  своих обязанностей ощущать себя частью общества, а обществу, в свою очередь, лучше понимать, что оно делегировало полиции функции защиты себя от бесправья, включая не очень приятную и специфичную миссию принуждения во имя закона.

Четвертое. Закон исходит из необходимости безусловного обеспечения прав граждан и организаций в деятельности полиции, установления действенных гарантий законности ее деятельности.

Провозглашается открытость и прозрачность работы полиции. Граждане и организации  будут иметь право в порядке, установленном законодательством, получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права.

Следующая основополагающая идея Закона - повышение требований к сотрудникам полиции, эффективности их деятельности.

Из практики ясно, что  представление об органах правопорядка складывается в первую очередь на основе личного контакта с его сотрудниками. Поэтому очень важно, каким будет сотрудник российской полиции. От этого во многом зависит и успех проводимой в настоящее время реформы МВД, в рамках которой особое внимание уделено повышению профессиональных и личностных требований к кадровому составу.

Шестое. Закон усиливает антикоррупционную составляющую в работе полиции, в которой важно максимально исключить саму возможность появления фактов мздоимства, взяточничества и других проявлений коррупции.

Закон "О полиции" исходит, и это следующая концептуальная идея, из организационного единства полиции и органов внутренних дел. Полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Это не самостоятельный орган исполнительной власти, каким являются органы внутренних дел, а их главенствующая, основная, но все-таки их часть. Руководители органов внутренних дел несут всю полноту ответственности за надлежащее выполнение полицией возложенных на нее задач (ч. 1, 3 и 4 ст. 4).

Восьмое. Полиция переходит на федеральное бюджетное финансирование. Все затраты на содержание полиции являются расходным обязательством Российской Федерации. В условиях централизации полиции единое федеральное бюджетное финансирование объяснимо. Оно позволит уйти от двойного подчинения полиции, обеспечить единообразный уровень денежного довольствия и социальной защиты сотрудников полиции вне зависимости от регионов.

Вместе с тем обеспечение участковых уполномоченных полиции служебными помещениями для работы на административном участке отнесено к компетенции органов местного самоуправления (ч. 7 ст. 48).