Понятие административно-правовой нормы, особенности ее содержания и структуры

Рассмотрим подробнее каждый из этих видов норм на примерах.

В Федеральном законе от 21 декабря 1994 года № 69 ФЗ «О пожарной безопасности»12 сказано: «Настоящий Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства. Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства». В данной норме-принципе содержатся основополагающие задачи, на решение которых и направлено административно-правовое регулирование.

Нормы-ритуалы являются, с одной стороны, достаточно формальными нормами, но, тем не менее, имеют очень важное юридическое значение, за нарушение многих таких норм предусмотрена юридическая ответственность, вплоть до уголовной. Примером ритуальной нормы служит текст присяги судьи, утвержденный Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 года № 3132-1.13

    В качестве одного из примеров уполномочивающих норм можно привести законодательные акты, регламентирующие порядок обжалования определения суда либо актов налоговых органов. Так, согласно ст. 137 Налогового Кодекса РФ14, каждое лицо имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если по мнению этого лица такие акты, действия или бездействие нарушают его права. Нормативные правовые акты налоговых органов могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Посредством обязывающих норм достигается государственно-властное воздействие на административно-правовые отношения и на участников этих отношений. Например, та же ст. 137 НК РФ предусматривает, что жалоба обязательна к рассмотрению и имеет четкие временные рамки для вынесения

постановления: апелляционная жалоба на соответствующее решение налогового органа подается в вынесший это решение налоговый орган, который обязан в течение трех дней со дня поступления указанной жалобы направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган.

На наш взгляд, нормами, по поводу которых наблюдается намного меньше разногласий среди ученых, являются запретительные нормы. К ним можно отнести как запрет пешеходам переходить дорогу на красный сигнал светофора, так и производство сигарет по старому стандарту с 26 июня 2010 года. Закон «О присоединении Российской Федерации к Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака», был принят Госдумой 11 апреля 2008 г. и одобрен Советом Федерации 16 апреля 2008 года.

Нормы-стимулы реализуются при добровольном желании адресата этих норм. В ряде случаев нормы-стимулы реализуются при соблюдении двух обязательных условий: должное поведение субъекта, позволяющее применить к нему стимулирующую норму, и использование данной нормы компетентным органом или должностным лицом в результате оценки возможности применения данной нормы к субъекту. Так, ст. 41.6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»15 предусмотрено, что за примерное исполнение работниками прокуратуры их служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в ее органах и учреждениях, выполнение задание особой важности и сложности применяются указанные в законе поощрения.

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.

Категорические нормы содержат правила строгого поведения участников административных правоотношений (указы Президента РФ о призыве на военную службу и увольнении с военной службы).

Рекомендательные нормы содержат определенные советы о целесообразности совершения субъектами административного прав тех или иных действий. Например, многие постановления Правительства РФ обращены к органам исполнительной власти субъектов Федерации в виде рекомендаций об исполнении федеральных законов или указов Президента РФ по тем или иным вопросам государственного управления.

Диспозитивные нормы содержат положение, которое предоставляет допустимость участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы (определение руководителем органа исполнительной власти его структуры, должностных обязанностей служащих).

По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам). Административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (для органов, учреждений и граждан России). Соответственно территориальным масштабам различают нормы:

• общероссийские;
• действующие в пределах территорий субъектов Федерации;
• межтерриториальные.

      По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные (с предварительно определенным сроком действия) и бессрочные, не имеющие установленного срока действия. Как срочные, так и бессрочные могут являться длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями и другими чрезвычайными ситуациями.

Административно-правовые нормы по субъектам (адресатам) регулируют поведение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления, и одновременно деятельность государственных органов, общественных объединений, государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления.

Нормы административного права по источникам классифицируются по иерархии (соподчиненности) в следующем порядке:

• Федеральные конституционные законы, федеральные законы и постановления палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие акты публикуются в информационном бюллетене «Собрание законодательства Российской Федерации» (издается еженедельно и состоит из пяти разделов).
• Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в «Бюллетене нормативных актов министерств и других федеральных органов исполнительной власти РФ» (БНА), который издается раз в месяц.
• Акты, содержащие нормы административного права субъектов Российской Федерации, публикуются в соответствующих бюллетенях и вестниках. Например, «Вестник мэрии Москвы».

Система источников норм административного права кодифицирована частично, что создает проблемы своевременного и качественного их применения в рамках законности и эффективности регулирования управленческих отношений в сфере исполнительной деятельности, государственного управления. С 1 апреля 2001 г. все федеральные законы систематизированы по номерам, а также дополнения и изменения к ним, что значительно облегчает их поиск.16

Существуют и иные классификационные группы административно-правовых норм. Например, они могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный (их действие распространяется на всех участников регулируемых отношений) характер.

3. Реализация административно-правовой  нормы

Важным средством в совершенствовании механизма административно-правового регулирования управленческих отношений являются формы реализации административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой процесс практического осуществления или выражения воли субъектов управленческих отношений, регулируемой административно-правовыми нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.17

В теории права принято различать несколько способов реализации правовых норм: соблюдение, исполнение, использование и применение.18 При этом, как отмечает Л. Л. Попов, из них два способа реализации – исполнение и применение – являются основными.19

Осуществление административно-правовых норм в форме соблюдения  отражается добровольным подчинением субъекта права требованиям указанных норм. Т.е. это пассивное поведение по воздержанию от совершения запрещенных действий. Таким образом, соблюдение может происходить без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Исполнение административно-правовых норм – это совершение всеми участниками административно-правовых отношений тех действий, которые предписаны в нормах; это точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависят реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.20

В отличие от исполнения, применение административно-правовых норм осуществляется органами исполнительной власти (должностными лицами).      Сущность применения  административно-правовых норм состоит в принятии компетентным органом государства, должностным лицом властного решения, т.е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов (привлечение к административной ответственности за правонарушение или, напротив, поощрение государственных служащих, граждан, участвующих в охране общественного порядка).

Например, издание Президентом РФ указа о назначении конкретного лица на должность федерального министра является применением п. «д» ст. 83 Конституции РФ.21

Использование как модель реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Т.е. субъект сам решает, прибегнуть ли ему к этой норме права или нет.

Например, использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государственного управления. В отличие от первых соблюдения и исполнения, субъект или объект управленческих отношений сам решает, как и в какой форме воспользоваться этим правом, предоставляемым правовой нормой. Использование этих прав направлено на повышение эффективности управленческой деятельности.

Поэтому в административно-правовом регулировании управленческих отношений действует не только принцип «на основании закона» (т.е. требование подзаконное акта управления), но принцип «во исполнение закона» (то есть акт управления должен «работать» на цель, заложенную в законе), а это и есть принцип целесообразности акта управления. Анализ правоприменительной практики актов управления позволяет выявлять объективные тенденции такой целесообразности актов управления с целью их совершенствования, то есть внесение изменений и дополнений, позволяющих в дальнейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу должны подвергаться и сами федеральные законы для их дальнейшего совершенствования.22

Итак, реализация норм административного права представляет собой процесс фактического претворения их в жизнь. В теории права обычно различаются четыре формы реализации административно-правовых норм: соблюдение, исполнение, использование, применение.

4. Действие норм административного права

Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе. Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь юридическую силу в отношении различного круга лиц.23

Рассмотрим действие административно-правовых норм в пространстве, во времени и по кругу лиц.

Действие административно-правовых норм в пространстве определяет территорию их распространения. По общему правилу данные нормы распространяют действие на всю территорию государства. Действие норма права, издаваемых государством, возможность их реализации на всей его территории являются одним из важных признаков государственного суверенитета.

В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 названной статьи РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ определен соответственно Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»24 и от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».25

На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от их места нахождения), территории посольств.

Действие административно-правовых норм в пределах территории государства обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.

Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить пределы действия:

• Конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории РФ. Данное положение вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ.
• Федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории РФ. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Данные нормативные правовые акты принимаются Федеральным Собранием РФ и подписываются Президентом РФ. Частью 2 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. И хотя в отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов нет указания, подобного тому, что содержится в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, на основе анализа ее норм можно сделать вывод о том, что данные законы, так же как и федеральные законы, принятые по предметам исключительного ведения РФ, действуют на всей ее территории.
• Указы и распоряжения Президента РФ действуют на всей ее территории. Однако действие указов Президента РФ может охватывать отдельные территории РФ, например, в случае введения там режима чрезвычайного положения. В этих случаях, действуя на ограниченной территории д-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и сохранять обязательность на всей территории РФ.
• Постановления и распоряжения Правительства РФ действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.
• Акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории РФ, если иное не будет предусмотрено в самих актах.
• Законы субъектов РФ, акты их глав, правительств ограничены в действии территорией соответствующего субъекта РФ. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования.26