Понятие, виды и правовая характеристика форм административной деятельности ОВД

Поддерживая мнение авторов  учебного пособия, подготовленного  в свое время Московским юридическим  институтом МВД России³, за основу возьмем классификацию форм исполнительной деятельности по их юридическим свойствам, предложенную В.Д. Сорокиным, а именно:

1) издание нормативных актов управления;

2) применение права;

3) оперативно-организационную работу;

4) материально-технические действия⁴.

Первые две формы являются правовыми, поскольку в рамках данных форм принимаются решения, которые  непосредственно влекут установление правовых норм, возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. Они находят свое выражение в правовых актах управления.

Третья и четвертая  формы являются необходимыми элементами управленческой деятельности, однако, правовых последствий сами по себе не влекут.

В свою очередь, правовая форма  административной деятельности органов  внутренних дел по содержанию подразделяется на правоустановительную, в рамках которой принимаются нормативные акты управления, и правоприменительную, в рамках которой принимаются индивидуальные акты управления.

Приведенная классификация  может быть использована для анализа  форм административной деятельности милиции. Однако следует иметь в виду, что  установление норм права, как специфическая  правовая форма деятельности органов управления, характерна для органов внутренних дел в целом, а не для милиции. Причем, правоустановительная деятельность органов внутренних дел имеет в большей степени внутриведомственную направленность. Принимаемые ими нормативные акты адресуются преимущественно подчиненным органам, подразделениям, сотрудникам и являются важным средством реализации содержащихся в законе правил с учетом особенностей решаемых задач.

Кроме того, правоприменительная  деятельность милиции включает в  себя как непосредственно принятие индивидуальных актов управления, так  и осуществление иных юридически значимых действий, без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия, например, составление различных процессуальных документов (протокола об административном правонарушении, рапорта по факту применения огнестрельного оружия, заключения по материалам служебной проверки, аттестации и т. п.). Как правило, перечисленные документы фиксируют юридически значимые действия или акты правоприменения и могут повлечь за собой уже принятие управленческих решений в форме издания индивидуальных актов управления (например, постановления о назначении административного наказания, приказа о поощрении или назначении дисциплинарного взыскания).

Наиболее распространенная форма выражения результата административной деятельности милиции — индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, точности, определенности и т. п.

Вместе с тем весьма широко в административной деятельности милиции используется устная словесная форма: устные приказы, указания, распоряжения, команды, наложение взыскания. Эта форма наиболее часто применяется при решении вопросов повседневного оперативного характера.

Несоблюдение обязательной формы может повлечь признание  действий субъектов недействительными  или оспоримыми. В ряде случаев, законодатель с использованием той или иной формы принятия управленческого решения связывает наступление определенных юридических последствий. Например, Положением о службе в органах внутренних дел установлено, что «поощрения и дисциплинарные взыскания объявляются приказами. Благодарность, замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд могут быть объявлены устно». При этом «взыскание, наложенное приказом не может быть снято устно», в свою очередь, «дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника органов внутренних дел приказом, считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию», а «устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца».

Административная деятельность выражается также в конклюдентной  форме при помощи определенных жестов, условных сигналов, движений, знаков, разметки и других действий, ясно выражающих решение субъекта административной деятельности. Таковыми являются, например, жесты инспектора ДПС ГИБДД, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы светофора, сигналы свистком, подаваемые милиционером патрульно-постовой службы и т. п.

С учетом сказанного, в зависимости  от юридических последствий формы  административной деятельности милиции  можно разделить на правовые, иные юридически значимые действия и неправовые.

Правовые формы. Правовой формой правоустановительной административной деятельности органов внутренних дел (милиции) является издание нормативных актов управления, правоприменительной — издание индивидуальных актов управления. Соответственно по юридическим свойствам акты управления органов внутренних дел (милиции) подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативный правовой акт — это письменный документ, изданный в соответствии с установленными требованиями правомочным на то должностным лицом Министерства внутренних дел Российской Федерации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы, рассчитанный на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц.

Нормативный правовой акт  может быть также издан совместно  или по согласованию с иными федеральными органами исполнительной власти.

Министерством внутренних дел  Российской Федерации издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов⁵. Издаваемые Министерством положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные акты (кроме директив) утверждаются приказами МВД России.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.

Директива содержит нормативные  предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени.

Статусные документы органов  внутренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и организаций  издаются в виде положений и уставов.

Положение определяет задачи и функции, права, органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск.

Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.

Положение издается также  в целях нормативного регулирования  конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками.

Инструкции и правила  регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников (военнослужащих).

Инструкция содержит нормы, устанавливающие кем, в каком  порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.

Правила устанавливают порядок  осуществления отдельного вида деятельности.

В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.

Исходя  из особенностей целей и предмета правового регулирования в МВД  России могут издаваться и иные виды нормативных правовых актов. Например, приказы, утверждающие Концепции совершенствования деятельности различных служб и подразделений органов внутренних дел, повышения эффективности отдельных направлений органов внутренних дел, Решения коллегий, в которых на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов формулируются основные направления государственной политики и меры по ее реализации в установленной сфере деятельности.

По сфере применения нормативные  акты в большей степени присущи внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел. Вместе с тем, МВД России во внешне организационной сфере на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации⁶. Примером такого нормативного акта служит Приказ МВД России от 15 марта 1999 г. № 190 «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств».

В рамках реализации административной реформы  федеральными органами исполнительной власти начинается разработка административных регламентов. Административные регламенты исполнения государственных функций  и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Административные  регламенты исполнения государственных  функций и административные регламенты предоставления государственных услуг  разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление соответствующей государственной услуги с учетом положений Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти⁷, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти⁸ и Постановления правительства РФ от 11.11.2005 № 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"⁹.

Следует заметить, что нормативные  правовые акты федеральных органов  исполнительной власти, затрагивающие  права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего подлежат обязательному официальному опубликованию.

Несоблюдение этих двух требований означает, что правовые акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний¹⁰.

Среди актов управления органов  внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям нормативные акты составляют сравнительно немногочисленную группу. Основными же являются нормативные акты, принимаемые МВД России и МВД республик, входящих в состав Российской Федерации, а также в некоторой мере акты ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации. Поэтому в актах горрайорганов внутренних дел устанавливаются лишь производные нормы, то есть такие правила служебной деятельности, которые базируются на предписаниях вышестоящих органов внутренних дел и конкретизируют их применение к местным условиям работы соответствующего органа. Конкретизация может выражаться в распределении (уточнении) функциональных обязанностей сотрудников аппаратов или служб, определении форм и методов их работы, установлении правил внутреннего распорядка и т. п.

Специфика полномочий милиции  состоит в том, что при осуществлении  внешневластной деятельности она не издает нормативные акты. Такие акты принимаются только по внутриорганизационным вопросам и всегда адресуются сотрудникам милиции. В них устанавливаются правила служебной деятельности, которые опираются на предписания законов или актов вышестоящих органов и конкретизируют их применение с учетом местных условий (например, обязанности по участию в усилении охраны общественного порядка или по организации взаимодействия с общественностью).

Особыми формами нормативных  актов управления милиции являются:

- план единой дислокации  нарядов; 

- типовые планы охраны  общественного порядка и обеспечения  общественной безопасности при  проведении общественно-политических, спортивных и иных массовых мероприятий;

- планы проведения рейдов (операций);

- планы действий личного  состава при чрезвычайных обстоятельствах;

- план работы горрайоргана  на полугодие и др. ¹¹.

В них на определенный период могут ставиться задачи всему  или части личного состава  горрайоргана внутренних дел по месту и времени, излагаться формы взаимодействия между нарядами и службами, предписываться тактические приемы (общие) несения службы и т. п.

Применение норм права  на основе и во исполнение закона есть основное содержание исполнительно-распорядительной деятельности милиции, главное и определяющее ее выражение вовне. Практически оно состоит в осуществлении милицией административных функций и находит выражение в издании индивидуальных актов управления.

Индивидуальные акты управления — основной вид актов управления милиции. К ним относятся такие, в которых содержатся указания, адресованные конкретному субъекту, и рассчитанные на однократное применение. Их назначение состоит в применении норм права к конкретному случаю, лицу.

К примеру, к таким актам  относится выдача разрешений (лицензий) гражданам и организациям, которая влечет возникновение новых прав и обязанностей. Так, милиция в соответствии с законодательством выдает лицензии на приобретение, разрешения на хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются.

С этими актами управления милиции связывается также осуществление  надзора (контроля) за соблюдением установленных  правил обращения и функционирования указанных предметов и объектов.

Важное значение среди  индивидуальных актов управления милиции  имеет регистрация юридически значимых фактов. Регистрация — это официальное констатирование в соответствующих записях (отметках) милиции определенных фактов, имеющих непосредственное отношение к обеспечению установленного порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности, в целях их учета, документального оформления и последующего контроля. Службы милиции общественной безопасности в соответствии с действующим законодательством регистрируют авто-, мототранспорт индивидуальных владельцев, а также предприятий, учреждений и организаций, огнестрельное оружие. С фактом регистрации нормы права связывают определенные юридические последствия (право на управление конкретным транспортным средством (его эксплуатацию), право на хранение, ношение и использование огнестрельного оружия, реализацию других субъективных прав).