Правоохранительные органы

1.2.   Основания возникновения служебно-трудовых отношений в ОВД.

Основаниями возникновения внешних государственно-служебных отношений (административно-правовых, уголовно-процессуальных), в которые вступают сотрудники органов внутренних дел с гражданами и должностными лицами, не находящимися с ними в отношениях служебной подчиненности, административное и уголовно-процессуальное законодательство связывает, прежде всего, такие юридические факты, как административные правонарушения и преступления, не исключая, при этом, события и правомерные действия. Поэтому они возникают, как правило, против воли и без согласия другой стороны.

Внешним государственно-служебным отношениям предшествуют служебно-трудовые и внутренние государственно-служебные отношения с участием сотрудников органов внутренних дел. Учитывая, что служебно-трудовые и внутренние государственно-служебные отношения на практике одновременно возникают, функционируют и прекращаются, основанием для их возникновения должна служить вся совокупность юридических фактов, порождающих эти отношения в отдельности, то есть сложный фактический (юридический) состав.

При этом внутренняя структура фактического (юридического) состава определяется тем организационно-правовым способом, которым проводится замещение вакантной должности, и предусмотренной действующим законодательством процедурой юридического оформления приема на службу в органы внутренних дел.

Так, согласно ч. 5 ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел РФ, должности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел замещаются в соответствии с действующим законодательством путем заключения индивидуальных контрактов, по конкурсу, а также посредством назначения на должность. Порядок и условия применения указанных способов замещения должностей в органах внутренних дел отнесены к компетенции МВД России.

Дело заключается в том, что специальные звания рядового и младшего начальствующего состава присваиваются, как правило, одновременно с назначением граждан на соответствующие должности начальниками, которым предоставлено такое право, специальные звания среднего и старшего начальствующего состава присваиваются Министром внутренних дел РФ, а специальные звания высшего начальствующего состава - Президентом РФ.

В связи с этим приказы о назначении на должность и о присвоении специального звания в отношении лиц, впервые принимаемых на должности среднего, старшего и высшего начальствующего состава, могут не совпадать во времени. Поэтому граждане, принятые на соответствующие должности начальствующего состава, до присвоения им специального звания не являются зачисленными в кадры МВД, а значит, и сотрудниками органов внутренних дел. Следовательно, на них в этот период в полном объеме распространяется трудовое законодательство.

С переходом на контрактную форму организации службы в органах внутренних дел структура фактического (юридического) состава, лежащего в основании возникновения служебно-трудовых и внутренних государственно-служебных   отношений,   претерпела   изменения.   Так, заявление о приеме на службу в органы внутренних дел утратило значение единственного       документа,       подтверждающего       добровольное волеизъявление лица. В связи с этим его следует рассматривать в качестве одного из условий предусмотренной процедуры оформления приема на службу в органы внутренних дел, а не в качестве элемента сложного фактического    (юридического)    состава,    являющегося    основанием возникновения   служебно-трудовых   и   внутренних   государственно-служебных отношений в органах внутренних дел.

Учитывая, что сотрудниками органов внутренних дел являются граждане РФ, состоящие в должностях рядового и начальствующего состава органов внутренних дел или в кадрах МВД России, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава (ч. 1 ст. 1 Положения о службе), этот состав образуют следующие элементы:

- контракт о службе;

- приказ о назначении на должность;

- приказ о присвоении специального звания.

Поскольку правовое положение сотрудника, характер его служебных отношений с руководством органа внутренних дел, вышестоящими начальниками определяется занимаемой должностью и присвоенным специальным званием, можно предположить, что основным правообразующим фактом, определяющим момент возникновения государственно-служебных отношений сотрудников органов внутренних дел, является административный акт-приказ о присвоении специального звания. Вместе с тем важно уточнить, что в данном речь случае идет о государственно-служебных отношениях внутреннего действия.

Кстати, прохождение испытания ни юридически, ни фактически не меняет сложившейся ситуации.

Таким образом, во-первых, поскольку служебно-трудовые и внутренние государственно-служебные отношения сотрудников органов внутренних дел возникают одновременно, то можно утверждать, что в основании их возникновения лежит единая совокупность юридических фактов, образующая сложный фактический (юридический) состав.

Во-вторых, элементами сложного фактического (юридического) состава служащего, основанием возникновения первичных служебно-трудовых и внутренних государственно-служебных отношений в органах внутренних дел при контрактной системе комплектования кадров являются: контракт о службе, приказ о назначении на должность и приказ о присвоении специального звания.

2. Кадровая проблематика службы в ОВД

2.1. Проблемы кадровой подготовки служащих ОВД.

 Система профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел - это весьма обширная и многокомпонентная структура, в основном сложившаяся еще во времена Советского Союза и лишь в незначительной степени модернизированная в период становления современной России.

В настоящее время она объединяет свыше 30 образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, включая Академию управления, занимающуюся подготовкой высших руководителей служб и подразделений органов внутренних дел, более сорока их обособленных подразделений, школы служебно-розыскного собаководства, два суворовских военных училища, примерно такое же количество кадетских корпусов, пятнадцать колледжей, около тридцати лицеев и институт повышения квалификации.

Основной составляющей данной системы является профессорско-преподавательский состав, учебно-вспомогательный персонал и органы управления системой, где задействовано много штатных сотрудников, значительная часть которых занимает должности старшего и высшего начальствующего состава МВД России.

В советское время отбор на службу в МВД и соответственно для поступления в ведомственные учебные заведения осуществлялся преимущественно из числа лиц, отслуживших в Вооруженных Силах. В новейшей истории России ситуация изменилась. В связи с резким ухудшением кадровой ситуации в органах внутренних дел, обусловленной общей жономической ситуацией в постсоветской России, поступление в образовательные учреждения МВД стало возможным для лиц, не служивших в Вооруженных Силах, большинство которых получало, таким образом, возможность вообще избежать военной службы в силу специального учета, на который поступали лица, находящиеся на службе в органах внутренних дел, что автоматически означало их снятие с военного учета вплоть до окончания службы.

В условиях сокращения службы по призыву и общей реформы Вооруженных     Сил     России     в     направлении     формирования профессиональной армии в переходный период возник недостаток лиц призывного возраста. Это, в свою очередь, повлекло за собой отмену целого ряда отсрочек, и в том числе решение о призыве на военную службы    широкой   категории   лиц,    состоящих   на   спецучете   в правоохранительных органах страны. Данное радикальное изменение привычной со времен Советского Союза ситуации, по сути, ведет к фактическому     разрушению     специального     учета     сотрудников правоохранительных органов и их приравнивание в плане государственной службы к другим категориям государственных гражданских служащих.

Как следствие, ранняя профессиональная ориентация молодежи на последующую службу в МВД России и выстроившаяся в связи с этим подсистема специальных общеобразовательных учебных заведений МВД, на которую возлагались большие надежды, оказалась существенно подорванной. Скажем, лица, обучавшиеся в общеобразовательных учебных заведениях и затем призванные на службу в Вооруженные Силы, наверняка в значительной мере растеряют за время службы ориентиры, которые имели ранее, тем более что в самой армии есть собственная система профессиональной ориентации, а формируемые в ней сегодня стимулы к службе становятся куда более привлекательными, чем те, что может предложить МВД России. Это и быстро растущий уровень денежного содержания, и возможности профессионального роста, и, наконец, общие перспективы службы.

Уменьшился и потенциал комплектования органов внутренних дел из числа молодежи призывного возраста. Соответствующие лица теперь не защищены системой специального учета и могут быть призваны на срочную службу даже из рядов рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, если только речь не идет о сотрудниках, закончивших средние или высшие учебные заведения МВД России (ст. 24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе").

Что касается среднего и высшего ведомственного профессионального образования, то и сегодня реальная отдача от него для самих органов внутренних дел опять-таки довольно проблематична. Хотя денежное довольствие в последнее время и возросло, этот рост все же далек от ожидаемого, а урон, нанесенный в 90-е годы престижу службы в МВД, продолжает увеличиваться из-за постоянных коррупционных скандалов, значительного числа преступлений и иных правонарушений, совершаемых сотрудниками, которые становятся достоянием гласности. В итоге в самих органах внутренних дел наблюдается стабильно высокая текучка кадров. Именно это требует их постоянного пополнения за счет выпускников средних и высших ведомственных учебных заведений. Однако многие используют профессиональную систему подготовки кадров органов внутренних дел для получения престижного бесплатного образования, чтобы вскоре покинуть ряды сотрудников органов внутренних дел и перейти на работу в иные сферы общественного производства с достойным уровнем оплаты труда. Учитывая достаточно высокий уровень подготовки кадров в средних и высших учреждениях профессионального образования органов внутренних дел, их выпускники пользуются спросом на рынке труда в качестве юристов и экономистов в сфере бизнеса.

В результате возникает некий порочный круг. С одной стороны, из-за недостатков самой системы службы в органах внутренних дел она постоянно нуждается в притоке новых кадров, что в новых условиях все больше и больше обеспечивается ведомственной системой профессиональной подготовки, а с другой - ее выпускники чаще всего лишь используют предоставленные им государством возможности и, получив   престижное   профессиональное   образование,   при   первой возможности покидают службу в поисках лучшей жизни. Радикального изменения условий службы в правоохранительных органах до уровня, сопоставимого с доходами работников аналогичной квалификации в бизнес-структурах, в ближайшей перспективе ожидать не приходится. Если даже увеличить денежное содержание втрое, это не уравняет сотрудников МВД с рядовыми менеджерами по продажам автомобилей, не говоря уже о других представителях бизнеса и адвокатского сообщества. Представить же себе ситуацию, что это действительно произойдет, вряд ли возможно.

Иные стимулы дополнительного социального обеспечения, например гарантированное, быстрое и внеочередное в отношении других групп населения и получение бесплатного качественного жилья для всех нуждающихся сотрудников, также ныне не работают. Что касается льгот, которые существовали еще несколько лет назад до так называемой монетизации медицинских и иных социальных выплат, то и они практически сведены к нулю. В отношении идейных мотивов в качестве стимула к службе приходится с сожалением констатировать, что они давно исчезли: верным симптомом этого является хрестоматийный негативный образ коррумпированного "мента".

Конечно, довести уровень денежного довольствия сотрудников до состояния, которое существовало в последние десятилетия СССР, когда высшие слои милиции по уровню заработной платы были сопоставимы с заместителями союзных министров, теперь уже не удастся, тем более что и современные министры - это отнюдь не самые обеспеченные граждане России. Тем не менее пример развитых стран с традиционной рыночной экономикой свидетельствует, что такого рода проблемы в них давно решены. И если мы и далее будем игнорировать их опыт, ориентируясь на умирающие традиции советской милиции, то органы внутренних дел наверняка столкнутся с кадровым кризисом и общей неэффективностью организации правоохранительной деятельности как в целом, так и в отдельных ведомствах.

Конечно, реформа правоохранительной деятельности – проблема многогранная. В целом она требует масштабного комплексного изучения, которое, естественно, в данной статье не осуществить. Однако акцентировать одну из граней этой проблемы - кризиса профессиональной системы подготовки кадров, рассматриваемой в контексте общего состояния органов внутренних дел и в постановочном ключе, все же можно.

Закономерен вопрос: а почему, собственно, подчеркивается состояние этой системы в общем контексте функционирования МВД? Дело в том, что если анализировать саму по себе ведомственную систему профессиональной подготовки кадров, то, несмотря на имеющиеся сложности, она в целом может быть расценена как достаточно благополучная на фоне состояния других подсистем МВД России. Но ведь существует эта подсистема не сама для себя. Это пусть и весомый, но все же один из обеспечительных механизмов кадровой службы органов внутренних дел. А любой вид обеспечивающей деятельности может быть расценен положительно лишь в общем контексте решения основных задач МВД. В таком аспекте, как уже отмечено выше, она выступает в довольно неприглядном свете как малоэффективное средство латания хронических кадровых проблем органов внутренних дел. Не решая этих проблем по существу, система профессиональной подготовки кадров в конечном счете большей частью пополняет ряды дипломированных специалистов в бизнесе и иных более доходных сферах общественного производства, и лишь в малой степени способствует стабильному кадровому наполнению органов внутренних дел и росту профессионализма личного состава МВД. Последнее, кстати, более всего реализуется не средними и высшими учебными заведениями, а входящими в ту же систему подразделениями послевузовского      профессионального      образования,      повышения квалификации и переподготовки кадров, и, кроме того, путем постоянной профессиональной подготовки, осуществляемой без отрыва от основной служебной деятельности.