Принципы административного права

Главным назначением принципов административного права является установление характера административно-правового регулирования конкретных общественных отношений, закрепление особого правового режима реализации субъективных прав, обязанностей, полномочий конкретных субъектов административного права.

Принципы административного права — это обобщенные нормы, которые отражают главные характерные черты, а также выделяют основное содержание административного права. При этом они имеют не только чисто юридический вес, но и особое политическое и моральное значение. Принципы необходимы для законного и эффективного функционирования системы административно-правовых отношений, а также других отраслей современного российского права. Принципы отражают коренные интересы субъектов административного права (граждан, государственных органов, их служащих и пр.). С субъективной точки зрения участников административно-правовых отношений, принципы административного права отражают публичные интересы, а также уровень осознания субъектами права закономерностей правоотношений, своих интересов и интересов общих.

Обычно принципы права подразделяются на общие принципы и принципы его институтов [24, с. 34—45.]. Общие принципы административного права базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерности создания и развития механизма правового регулирования. Вместе с тем практически каждый административно-правовой институт (не говоря уже о подотраслях административного права) содержит собственные принципы (институциональные), которые характеризуют основные начала построения правовой системы на уровне конкретных административно-правовых отношений (например, принципы института аттестации государственных служащих, принципы государственной службы, принципы производства по делам об административных правонарушениях). Принципы отдельных административно-правовых институтов как особых нормативных систем, характеризующихся однородностью регулируемых отношений и специфическими особенностями проявления административно-правового метода регулирования, содержат в себе основные положения общих принципов административного права как правовой отрасли. Принципы институтов административного права в разной степени призваны конкретизировать, уточнять и развивать действие общих принципов административного права. Конкретное содержание институциональных принципов административного права «индивидуализировано спецификой управленческой среды, в которой и реализуется тот или иной комплекс правовых норм и правоприменительных актов» [24, с. 45.].

В административно-правовой литературе вопросам общих принципов административного права уделено, к сожалению, мало внимания. В современной учебной литературе обычно выделяются следующие принципы: демократизм нормотворчества и реализации права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; гуманизм; законность [12, с. 32—35]. Ю. А. Тихомиров относит к принципам административного права следующие: 1) иерархичность построения субъектов административного права и их отношений; 2) подзаконность деятельности; 3) функционально-специализированный характер деятельности; 4) участие граждан и их объединений в государственном управлении; 5) осуществление властных полномочий профессиональным специально созданным аппаратом и его служащими [23, с. 72.].

Общие принципы административного права выражают его юридическую природу, характеризуют сущность механизма административно-правового регулирования, конкретизируют конституционные положения административно-правового характера относительно функционирования исполнительной власти, государственной службы, правоприменения и контрольно-надзорной деятельности в государстве, показывают место и роль административного права во всей правовой системе, подчеркивают его социальное назначение и роль. Общие принципы административного права являются основой, на которой формируются принципы институтов и подотраслей административного права.

Цели и принципы административного права разграничиваются в учебнике Д. Н. Бахраха. Среди принципов административного права он выделяет эффективность, законность, демократизм и федерализм. Указанные принципы раскрываются Д.Н. Бахрахом посредством целей административного права. Например, принцип эффективности раскрывается через создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти в качестве важнейшего инструмента обеспечения потребностей граждан, государства и государственного аппарата; принцип демократизма характеризуется целью обеспечения демократической организации исполнительной власти (государственной администрации); принцип законности проявляется в обеспечении защиты граждан и общества от административного произвола, злоупотреблений, небрежности, некомпетентности [6, с. 8—9.].

Поскольку одной из целей административного права является формирование эффективной исполнительной власти и государственного управления, обеспечение порядка в сфере управления, публичных интересов и прав и свобод граждан, то и принципы административного права обязательно должны включать в свое содержание главнейшие характеристики организации и функционирования государственных органов и государственной власти в целом.

Административное право создается и развивается как средство правовой регламентации управленческих отношений в системе социального управления, следовательно, сами управленческие отношения должны стать исходным началом в определении принципов административного права.  
В.А. Юсупов, обосновывая роль и значение административного права в теории и практике управления, подчеркивал, что в принципах административного права интегрируются как общие начала права, так и основные идеи организации управления. Под принципами административного права ученый понимает основные начала (комплексы идей), которые характеризуют его содержание, закрепляют закономерности развития и определяют механизм административно-правового регулирования управленческих отношений [24, с. 32—33.]. Он также отмечает, что принципы административного права формируются под воздействием двух основных начал: 1) управленческие и социальные потребности; 2) диалектика идей о путях и формах государственного строительства.

В определениях принципов права в целом и принципов административного права нельзя не увидеть органической связи. Принципы права — это интегративные элементы в самом праве [4, с. 111.]. Принципы права — это «идейная пружина» всего механизма правового регулирования, основные начала, характеризующие содержание норм и правоприменительных актов, показывающие главные направления их функционального воздействия на общественные отношения [3, с. 261— 262].

Можно говорить о принципах-идеях административного права. К ним относятся идеи правовой государственности, эффективности и разумности государственного управления, гуманизма действия административно-правовых норм, демократии, равенства всех субъектов права, справедливости, добросовестности, незлоупотребления правом. Следовательно, с принципами административного права должны считаться основные идеи, на которых построен механизм административно-правового регулирования. Принципы административного права отражают глубинные связи и закономерности, находящиеся в недрах системы управления и управленческой деятельности или связанные с осуществлением управленческих функций.

Административное право строится на таких принципах, которые свойственны: 1) организации государственного управления и местного самоуправления (принципы так называемого организационного административного права); 2) функционированию государственного управления и местного самоуправления (принципы государственной и муниципальной службы); 3) процессу управления (управленческим процедурам), т. е. процессу совершения административных действий; 4) административно-юрисдикционному процессу; 5) судебному процессу по защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления,, от нарушений прав и свобод граждан. Примерно такой же подход можно увидеть и в трудах ученых-административистов, исследовавших проблемы административно-процессуального права. Например, В.Д. Сорокин писал, что, "будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе... государственного управления" [19, с. 136.]. При этом ученый выделял две группы принципов административного процесса: в первую группу включались те из них, которые охватывают наиболее существенные стороны организации и деятельности аппарата государственного управления (законность, планирование, равноправие национальностей, демократизм и т. д.), вторую группу составили принципы, определяющие "сущность более узкого явления". А.П. Коренев также выделил принципы административного процесса, базирующиеся на устоях и закономерностях административной деятельности [13, с. 68—69.]. Более того, как справедливо отмечает В.Д. Сорокин, даже если административный процесс понимать только лишь в юрисдикционном смысле, то в его основе все равно будут находиться принципы государственного управления [19, с. 138.]. Мнения о том, что принципы административного процесса производны от принципов государственного управления и при этом отражают специфику административно-процессуальной деятельности, приводятся с целью показать, что в основание даже одной из частей административного права (его процессуальной части) положены общие принципы организации и функционирования государственного управления.

Принципы административного права объединяют общими идеями все входящие в него институты и подотрасли; это законность управления, судебная защита прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений публичного управления, неотвратимость ответственности за нарушение и т. д. Например, институты государственной службы, правового акта управления и административной ответственности должностных лиц во многом базируются на одних и тех же принципах административного права, а именно на обеспечении законности управленческой деятельности, демократизме, соответствии форм и методов управления целям и задачам управления и пр.

Советская юридическая наука в системе принципов советского административного права выделяла следующие: 1. Принцип социалистического демократизма, который проявляется: а) в общенародном характере воплощаемой в нормах советского административного права государственной воли; в праве трудящихся принимать участие в обсуждении проектов нормативных актов в области управления; в праве общественных организаций издавать в определенных случаях акты управления, имеющие обязательную силу для государственных и общественных организаций и граждан; б) в административноправовых нормах, определяющих порядок организации и деятельности органов государственного управления и направленных на обеспечение постоянного и активного участия в нем трудящихся, на дальнейшее развитие демократии; в) в предоставлении ряду общественных организаций права самостоятельного отправления исполнительных и распорядительных функций в отдельных отраслях управления; г) в равенстве граждан перед административным законом; д) вправе обжалования действий органов управления и должностных лиц;

2. Принцип демократического централизма, который проявляется: а) в единстве и разграничении общесоюзного и республиканского административного законодательства, которое «в своей основе, в своих принципах остается единым законодательством, выражающим идею социалистического демократизма»; б) в верховенстве закона над актами управления и в подчиненности актов нижестоящих актам вышестоящих органов управления; в) в юридическом закреплении основ деятельности органов государственного управления и в признании за ними оперативной самостоятельности;

3. Принцип плановости. Принцип плановости закреплялся в нормах административного права и проявлялся: а) в обязанности органов, учреждений и организаций руководствоваться в своей деятельности планом, в требовании реального выполнения плановых заданий; эта обязанность конкретизируется в нормах административного права, направленных на обеспечение плановой дисциплины, стимулирование материальной заинтересованности коллективов социалистических организаций и каждого отдельного работника в выполнении планового задания; б) в строгой ответственности руководителей и других должностных лиц, хозяйственных организаций, министерств и ведомств за невыполнение планов и заданий;

4. Принцип гуманизма. Гуманность  советского административного права, по мнению  Коренева А.П., особенно ярко выражалась: а) в методах и способах осуществления советского государственного управления и реализации норм административного права; среди них основное место занимают убеждение и воспитание, а принуждение играет лишь вспомогательную роль, его сфера в социалистическом обществе постоянно сужается; б) в отсутствии в системе административных взысканий, применяемых к правонарушителям, мер, имеющих целью причинение тяжких физических или душевных страданий, а также в том, что некоторые из административных взысканий близки по своему характеру к мерам чисто воспитательного воздействия (например, предупреждение); в) в ряде административноправовых норм, касающихся отдельных отраслей управления — здравоохранения, социального обеспечения, народного образования и др.;

5. Принцип единства равных прав и равных обязанностей. Для административного права он имеет особенно важное значение, так как нормами административного права определяется положение личности в сфере государственного управления. Этот принцип проявляется: а) в признании всех граждан субъектами административного права (административно-правовой статус граждан немыслим без единства прав и обязанностей); б) в соответствии принципа равноправия граждан принципу равенства их обязанностей; административное право не признает привилегированного положения каких-либо общественных групп;

6. Принцип социалистического интернационализма. Этот принцип характеризует содержание, цели и направленность административно-правового регулирования. Он проявляется: а) в наделении граждан независимо от расы и национальности равными правами в сфере управления; б) в закреплении основ построения и деятельности органов государственного управления, обеспечивающих свободное развитие всех народов СССР и их равное участие в осуществлении управленческой деятельности в центре и на местах; в) в единстве административного законодательства и разграничении компетенции в сфере управления между Союзом ССР и союзными республиками;

7. Принцип социалистической законности. Он находит выражение в том, что нормы административного права обязывают государственные и общественные организации, должностных лиц и граждан строго соблюдать законы и основанные на них подзаконные акты. Этот принцип проявляется: а) в законодательном регулировании важнейших общественных отношений в сфере управления; б) в требованию обязательного соответствия республиканского административного законодательства общесоюзному, в подчинении актов органов управления закону и иным актам органов государственной власти, актов нижестоящих органов управления — актам вышестоящих органов; в) в закреплении в качестве безусловного и обязательного требования положения о том, что меры административного принуждения могут быть применены к лицу лишь в случаях и в пределах, установленных законом, а квалификация правонарушения, применение административного взыскания и его исполнение должны производиться строго на основании закона и только за те административные проступки, которые это лицо совершило; г) в предоставлении общественности права участвовать в осуществлении контроля за соблюдением норм административного законодательства; д) в установлении строгой ответственности за нарушение требований законности [14, с. 74 - 76].