Принципы административного права

2.  Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственному управлению. Согласно этому принципу едиными  (т. е.  одинаковыми)  должны  быть  все установленные  в законодательных актах требования как к государственному управлению, так и к государственной службе (а следовательно, и к государственному служащему): к организации управления, к установлению стандартов управленческой деятельности и требований к служащим, к порядку взаимоотношений и взаимодействия между органами управления, к определению квалификационных требований к служащим, требований по выполнению ими своих должностных обязанностей и т. д.

Единство основных требований, предъявляемых к государственному управлению и государственной службе, способствует укреплению справедливости и созданию хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.

3.  Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих при осуществлении государственного управления. Административное право устанавливает правовые основы управленческой деятельности в государственных органах. Следовательно,  государство должно обеспечивать  профессиональное выполнение  публичных  задач  и  функций.  Это  действительно важнейший принцип административного права, ибо с его помощью можно судить о степени соответствия самого государства с его многочисленными органами тем целям, которые оно провозгласило в качестве государственных.

Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Профессионализм предполагает прежде всего знание (наличие образования) особенностей соответствующей управляемой сферы: врач — системы управления здравоохранением, педагог - системы управления народным образованием, юрист - правовой службы в любой отрасли управления и т. д. Государственные и муниципальные служащие обязаны иметь также определенную подготовку в области теории управления, конституционного, административного и других отраслей права, которые напрямую относятся к сфере их профессиональной деятельности.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих является ведущим началом при организации и функционировании государственной службы. Это не только одно из основных требований, определяющих формирование и практическую деятельность персонала, но и необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.

Профессионализм в государственном управлении обеспечивается компетентностью и профессионализмом самих государственных служащих. Компетенция — это властные полномочия, тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на данный орган, или круг предусмотренных правовым актом вопросов, которые правомерен разрешать орган. Полномочия — это конкретные права, характеризующиеся распорядительством и наличием административных функций и позволяющие государственному служащему осуществлять задачи государственных органов. Иными словами, это права и способность государственного служащего решать конкретные задачи и выполнять важные функции, реализуемые при наличии у него компетентности.

Органы исполнительной власти наделены государством специальной компетенцией, которая реализуется в специальных правовых формах, отличающихся по характеру труда служащих от правовых форм деятельности государственных органов других ветвей власти. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. Зафиксированная в нормативных актах компетенция органов исполнительной власти устанавливает самостоятельность этих органов и одновременно отличает их от органов других ветвей государственной власти, от негосударственных органов, организаций и общественных объединений.

Профессионализм как принцип подбора, расстановки и перемещения кадров одинаково важен для органов, осуществляющих каждую из трех конституционно закрепленных ветвей государственной власти; в органах исполнительной власти он имеет специфическое содержание, особые черты и формы проявления.

4. Принцип гласности в осуществлении государственного управления. Административное право, регулируя процедуру государственного управления, должно обеспечивать открытость информации об осуществляемой управленческой деятельности. Принцип гласности в системе управления — важнейшая правовая основа обеспечения выполнения государством провозглашенных целей; этот принцип обеспечивает справедливость и гарантирует возможность обратного влияния граждан на само государство, на его органы исполнительной власти с целью достижения истины и эффективности.

Данный принцип обеспечивает возможность получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих. Государственная управленческая деятельность должна организовываться и осуществляться на принципе гласности. Средствам массовой информации, всей общественности должны быть открыты важнейшие стороны деятельности государственных органов и их служащих. Это благоприятно влияет на общественное мнение, под воздействием которого работа как всего государственного аппарата, так и государственного служащего (персонала) может улучшиться.

Суть этого принципа заключается в участии граждан в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Непосредственное участие граждан в управлении выражается в индивидуальных (выражение своего мнения при проведении референдумов, реализация права на принесение жалобы), в коллективных (участие в митингах, забастовках и др.) формах, а также в деятельности общественных объединений, выполняющих отдельные функции государственного управления.

Принцип гласности обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении государством и обществом, а с другой — потребностью в постоянном учете мнения граждан при решении государственных задач. Для обеспечения гласности в системе государственной службы важнейшими составляющими являются: механизм учета мнения граждан; правовые условия безопасности граждан в случае критики ими государственных органов, должностных лиц, управленческих структур; обеспечение гласности в процессе осуществления государственными служащими своих полномочий и компетенции государственных органов через средства массовой информации.

5. Принцип ответственности государственных  органов за принятые административные  акты (решения); принцип ответственности государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности (как правило, дисциплинарной). Решения, принимаемые органами государственного управления, должны отвечать требованиям целесообразности и законности, должны соответствовать общему характеру осуществляемой управленческой деятельности. Некомпетентные управленческие решения могут причинить ущерб общественным отношениям, поэтому подготовке и принятию таких решений следует придавать особо важное значение.

Государство и его органы должны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. За неисполнение и ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, превышение должностных полномочий, а равно за несоблюдение установленных законодательными актами о государственной службе ограничений, связанных с государственной службой, на государственного служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено за деяние, совершение которого влечет иную правовую ответственность, предусмотренную законом.

Данный принцип вытекает из более общего принципа организации управления — ответственности государственного аппарата, его функциональных работников за допущенные по их вине негативные последствия их деятельности [9, с. 226-229.]. Этот принцип обеспечивает привлечение виновных лиц (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) к дисциплинарной, административной, уголовной и материальной (имущественной) ответственности в соответствии с законом, если негативные последствия административных актов и действий (бездействия) чиновников причинили каким-либо субъектам права материальный или иной ущерб.

6. Принцип обязательного учета  научных основ организации государственного  управления. В данном случае речь идет о том, что административное право, регламентируя управленческие отношения, устанавливает и принципы организации самого процесса управления. Сюда относятся такие принципы, как дифференциация и фиксирование управленческих функций и должностных полномочий; учет отраслевого начала (управление отраслями народного хозяйства) и функционального начала в системе управления (реализация надведомственных функций, функций межотраслевого характера, функций координации); территориальный принцип управления (обеспечение управления на конкретной территории страны, в крае, области, республике); соединение единоначалия и коллегиальности при осуществлении управленческой деятельности.

2. Соотношение административного права

с другими отраслями права

Органически целостная система права предполагает единство целей и принципов правотворчества, построения правовой системы, механизмов правоприменения. Общее теоретико-методологическое единство обеспечивается правопониманием, типичным для гражданского общества, теми идеями и концепциями, которые дают устойчивую нормативную ориентацию в государстве. А отсюда неизбежные общесистемные характеристики законодательства, которые превращают его из суммы законодательных актов в структурно упорядоченный правовой массив. Общие принципы, конституционная классификация правовых актов, критерии выделения структурных частей законодательства (отраслей, массивов, комплексов) и их соотношения между собой, базовое значение конституции, ее норм, понятий и терминов, законодательные приоритеты, нормативно-функциональные связи, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий - вот ось, которой скрепляется система законодательства.

В общественной практике, однако, допускается много отступлений от единых принципов правотворчества и правоприменения. Нарушается «чистота» отраслевых рядов системы права и системы законодательства, с одной стороны, неумело находят соотношение между ними либо искусственно изолируют их - с другой. Множество внутренних противоречий разрывают целостную правовую ткань и снижают эффективность системного правового воздействия на общественные процессы. Административное право нередко «тонет» в общей правовой пучине.

Поэтому необходимо выделить те линии соотношения административного права с другими отраслями права, которые столь необходимы. Речь идет, во-первых, о согласованном применении норм административного права и норм других отраслей права, во-вторых, об обеспечении комплексного действия административно-правовых и иных норм, в-третьих, о заимствовании методов регулирования других отраслей права там, где они могут дать больший эффект, чем императивные методы, в-четвертых, о включении административно-правовых норм в состав других отраслей и, напротив, включение последних в «ткань» административно-правового регулирования, в-пятых, о корректности взаимных отсылок как способе юридико-функциональных «связок норм» разных правовых актов, в-шестых, о коллизионном праве как механизме устранения юридических коллизий.

Наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами. В них наиболее ярко и полно выражены природа, институты и нормы публичного права. В немалой степени близки и другие составные части отраслей и это во многом объясняется самой природой конституционного права как ведущей отрасли права. Оно регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, важнейшие общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и служат «правоисточником» других отраслей. Нормативные понятия и термины играют роль «общего знаменателя».

Система конституционного права и объекты правового регулирования весьма близки к системе административного права. По мнению Ю.А.Тихомирова, отрасль конституционного права можно разделить на следующие подотрасли: а) конституционный статус государства (природа, цели, элементы - территории и границы, гражданство и др., атрибуты - герб, флаг и т.д.); б) статус личности и гражданина; в) организация государственной власти; г) устройство государства; д) прямая демократия, избирательное право; е) парламентское право; ж) местное самоуправление; з) правовая система; и) статус общественных институтов (общественные объединения, СМИ и др.). [23, с. 113].

Как отмечает автор, наблюдается немалое сходство подотраслей и институтов конституционного и административного права. Нередко оно достигает такой степени, что приходится очень тонко разделять «слои» их правового регулирования. Весьма сходны также нормы конституционного и административного права. В них одной стороной всегда выступает государственный орган либо его участие опосредовано.

Тесную связь между административным правом и конституционным правом отмечают и иные авторы [2, с. 137]. Предметом конституционного права являются прежде всего общественные отношения, которые складываются в связи с осуществлением власти, деятельностью органов государственной власти, проведением выборов в представительные органы государственной власти, реализацией конституционного статуса граждан и др. Конституционные положения закрепляют место органов исполнительной власти в системе государственного механизма, важнейшие принципы их формирования и деятельности. Таким образом, предписания норм конституционного права служат исходной основой для норм административного права, которые регулируют разнообразную и повседневную исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления. В нормах административного права развиваются и детализируются положения Конституции и иных источников конституционного права относительно функционирования исполнительных и распорядительных органов.

Административное право достаточно тесно связано с гражданским правом, прежде всего потому, что эти отрасли регулируют отношения имущественного характера. Тем не менее нормы гражданского права касаются имущественных отношений, в которых стороны являются равноправными, а нормы административного права — имущественных отношений, которые базируются на административном подчинении одной стороны другой.

Развитие рыночных отношений, разделение государственной власти, построение современного правового государства, формирование эффективной исполнительной власти и системы местного самоуправления — все эти процессы вызывают насущную потребность в адекватном административно-правовом и административно-процессуальном обеспечении. Соответственно, модифицируется и административное законодательство, и, как следствие, преобразуется предмет административного права, по-новому рассматриваются его содержание, функции, принципы, институты. Например, процесс реального разделения властей в государстве таким образом воздействует на предмет этой правовой отрасли, что прежние характерные для нее меры принуждения и властного воздействия государства, сменяются инструментами формирования механизма исполнительной власти, действующего на основе принятых парламентом законов и постановлений в интересах личности и общества посредством регулирования, планирования, координации, согласования и контроля. Разумеется, принудительные меры, свойственные определенным институтам административного права, сохранятся и со временем будут усовершенствованы (например, метод властных предписаний, используемый административным правом стран Западной Европы и США).