Принципы государственной службы

Вторая часть принципа посвящена проблеме разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Это очень важные для функционирования государственной службы положения — правовые нормы, которые закреплены в Конституции РФ, в Федеративном договоре, иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий12.

Особенно важны и ценны в интересующем нас плане не столько Федеративный договор как сложный и комплексный правовой источник наряду с конституционным и административного права, но и принятые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

Соответственно ветвям власти выделяются три основные функции государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная), и каждая из них должна самостоятельно исполняться соответствующим органом государственной власти, а следовательно, соответствующей государственной службой и государственными служащими.

Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга. На уровне представительной государственной власти в систему государственных должностей государственной службы входят те из них, которые учреждаются для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности в аппарате палат Федерального Собрания РФ, органов представительной власти субъектов РФ и т. д. Исполнительная власть реализуется государственными служащими на государственных должностях, учреждаемых для непосредственного обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и т. д. В аппарат Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ функции государственной службы осуществляются лицами, занимающими должности, которые учреждаются для непосредственного обеспечения выполнения полномочий судей всех судов.

Анализируя принцип разделения государственной власти, следует помнить и о независимости каждой из ветвей государственной власти. Особенно важно рассмотреть некоторые аспекты самостоятельности исполнительной власти. Статья 10 Конституции РФ определяет, что органы исполнительной власти, а также органы законодательной и судебной властей самостоятельны. Это значит, что представительные органы власти России и ее субъектов уполномочены заниматься законодательством и не должны подменять исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти.

5. Принцип равного доступа граждан  к государственной  службе в  соответствии со способностями  и профессиональной подготовкой.

Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Согласно этому положению граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Данная конституционная норма соответствует ст. 25 (п. "с") Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.13, в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.14

Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие, установленным законом требованиям.

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституций РФ и Федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность и способности которых отвечают требованиям соответствующей государственной должности.

6. Принцип обязательности для  государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными  органами и руководителями в  пределах их полномочий и в  соответствии с законодательством  РФ.

В литературе отмечается и другое название данного принципа — принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. В  системе государственной службы должны работать механизмы контроля за деятельностью чиновников, ибо контроль, по сути, одна из основных функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих15.

Этот принцип определяет следующие важнейшие положения: во-первых, принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения обязательны для выполнения нижестоящими государственными служащими; во-вторых, эти решения должны быть законными, т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции, полномочий; в-третьих, они не должны противоречить законам.

Данный принцип призван обеспечивать нормальную деятельность государственных органов (государственной администрации), с учетом того, что весь государственный аппарат построен на традиционных принципах организации управления: иерархичность в построении структуры государственной администрации государственных органов; разделение компетенции государственных органов и полномочий государственных служащих, четкое определение их в национальных законах, положениях и инструкциях; фиксирование полномочий, прав, обязанностей и ответственности государственных служащих; взаимосвязь отраслевого и межотраслевого начал в государственном управлении, а также  территориальных факторов; сочетание коллегиальности и единоначалия; построение системы управления при сочетании линейных и функциональных начал.

Российское законодательство под обязанностью исполнять приказы и распоряжения вышестоящих руководителей рассматривает обязанность государственных служащих выполнять все устные или письменные приказы (распоряжения) начальников, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных. Все распоряжения государственные служащие выполняют под свою личную ответственность. В случае сомнений в правомерности полученного для выполнения приказа государственный служащий обязан незамедлительно в письменной форме сообщить об этом начальнику. Если начальник подтверждает приказ или распоряжение в письменной форме, государственный служащий обязан его выполнить, за исключением заведомо незаконного.

Такая правовая конструкция, по мнению некоторых авторов, представляется крайне неудачной для российской специфики. Так, по мнению  П. Левина, в стране низок уровень правовой грамотности государственного аппарата, не вполне устоялась структура административных органов, отсутствуют действенные механизмы контроля над повседневной деятельностью государственных органов, нормотворческая деятельность их характеризуется лавинообразностью и хаотичностью (только Государственный Таможенный комитет России в год издает по 600 - 900 приказов). Федеральные законы не в полной мере регулируют общественные отношения, а в ряде случаев даже противоречат Конституции и международным договорам.

В таких условиях государственный служащий оказывается перед нелегким выбором: с одной стороны - противоречивое и непоследовательное законодательство, а с другой - приказ начальника, обладающего как организационно - финансовой (отпуска, премии), так и дисциплинарной властью. Как показывает практика, при выявлении незаконных действий со стороны государственных органов к ответственности привлекается не только руководитель, письменно отдавший незаконный приказ, но и непосредственный исполнитель16.

На сегодня нет универсального метода оценки приказов исполнителем, однако, в данном случае представляется необходимым согласовывать принцип обязательности решений как базовый принцип государственной службы с принципом законности как основополагающим принципом российской правовой системы.

Тем не менее, несмотря на отмеченные недостатки данного принципа, отсутствие принципа обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями, может породить в системе управления хаос, безответственность чиновников, злоупотребления по службе и т. п.

7. Принцип единства основных  требований, пpeдъявляемых к государственной службе.

Этот принцип означает: едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему; к организации государственной службы, к поступлению на государственную службу, квалифицированные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д. Законодатель, устанавливая, например, принцип равного доступа на государственную службу, определяет единые требования, касающиеся способностей и профессиональной подготовки служащих. К служащим, замещающим государственные должности государственной службы, применяются следующие квалификационные требования: уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стаж и опыт работы по специальности; уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных данностей, способствует качественному исполнению служащим своих функций.

8. Принцип профессионализма и  компетентности государственных  служащих.

Что касается государственных служащих, то их профессионализм предполагает прежде всего знание (наличие образования) особенностей соответствующей управляемой сферы: врач — системы управления здравоохранением, юрист — правовой службы в любой отрасли управления и т. д. Государственные (муниципальные) служащие обязаны иметь также определенную подготовку в области теории управления, конституционного, административного и других отраслей права, которые напрямую относятся к сфере их профессиональной деятельности.

Рассматриваемый принцип заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Поскольку государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, то у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной службе предусматривается наличие одной специальности соответствующего профессионального образования. Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям возможность улучшения своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих характеризуется следующими общими признаками:

- компетентность государственных  служащих — знание ими дела, наличие необходимого профессионального образования, навыки в работе, изучение и основание передового опыта;

- систематическое качественное  выполнение служащими различных  операций, принятие решений, стабильность  служебных отношений, ощущение устойчивости  служебной деятельности, пользы  и качественности выполняемой работы,

- сменяемость работников аппарата, что обеспечивает динамизм в  системе государственной службы, приток в нее новых идей, совершенствование  методов управления, более тесную  связь с населением, пресечение  застоя, консерватизма, бюрократизма, снижения чувства ответственности;

- сочетание сменяемости управленческого  персонала с устойчивостью квалифицированных, добросовестных, инициативных работников, своевременным повышением их  в должности либо перемещением  на иные ответственные участки управленческой деятельности с учетом желания, квалификации и имеющегося опыта; сочетание в аппарате государственных органов государственных служащих и специалистов, передающих им свой опыт и навыки.

9. Принцип гласности в осуществлении  государственной службы, ее    открытость и доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.                                   

Государственная служба призвана организовываться, осуществляться на принципе гласности. Средствам массовой информации, всей общественности должны быть открыты важнейшие стороны деятельности государственных служащих.