Проблемы применения административно-предупредительных мер в России

   К числу административно-предупредительных мер относятся:

   - карантин;

   - принудительный осмотр и досмотр багажа;

   - реквизиция грузов;

   - медицинское освидетельствование;

   - ревизии, проверки;

   - регистрационные и лицензионные процедуры и т.п.

   2. Меры административного пресечения направлены на прекращение противоправного поведения (поведения, характеризующегося внешними признаками противоправности). Пресекательные меры могут быть применены в отношении невиновного лица (если оно является недееспособным или признается невиновным по другим основаниям), а также в отношении поведения, фактически не содержащего состава правонарушения. Применение мер пресечения связано с оперативным реагированием на чрезвычайную ситуацию, что подразумевает возможность ошибочно предпринятых действий в результате отсутствия необходимой информации и времени для анализа ситуации.

   Меры административного пресечения классифицируются по различным основаниям. "Так, Ю.М. Козлов классифицировал их на:

   - меры, применяемые  непосредственно к личности правонарушителя;

   - меры имущественного  характера (изъятие оружия, снос  самовольно возведенных строений);

   - меры технического  характера (запрещение эксплуатации  неисправного транспортного средства, приостановление работы вследствие нарушения правил техники безопасности);

   - меры финансового  характера (сокращение финансирования, прекращение кредитования);

   - меры медико-санитарного  характера (прекращение работы  предприятия вследствие несоблюдение  санитарных норм и правил);

  -  меры, связанные  с осуществлением лицензионно-разрешительной  системы (приостановление действия  лицензии);

   - меры специального  и исключительного назначения (применение специальных средств)".⁷

   Д.Н. Бахрах  по цели и способу воздействия  различает общие, специальные и процессуальные меры пресечения.

   Думается, отдельного  упоминания достойны меры административного пресечения, применяемые к личности. Среди них и меры специального и исключительного назначения. К ординарным мерам личного характера относятся требование прекратить неправомерные действия, непосредственное физическое воздействие, задержание, личный досмотр, досмотр багажа и другие меры. К специальным мерам можно отнести применение огнестрельного оружия, специальных газовых средств, водометов, палок специальных, средств ограничения подвижности и т.п.

   Прочие меры  пресечения могут быть применены  в отношении как физических, так и юридических лиц.

Меры административного  пресечения своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются различными исполнительными органами (должностными лицами).

К их числу, например, относятся:

- требования прекратить  противоправные действия (например, полиция вправе требовать от  граждан и должностных лиц прекращения административных правонарушений, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий полиции);

- непосредственное физическое  воздействие; 

- применение специальных средств (палок специальных, специальных газовых средств, средств ограничения подвижности, водометов и т.п.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждений;

- применение оружия (например, для остановки транспортного  средства, если водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей);

- принудительное лечение  лиц, страдающих заболеваниями,  опасными для окружающих;

- временное отстранение  от работы инфекционных больных; 

- запрещение эксплуатации  транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям;

- запрещение или ограничение  ремонтно-строительных работ на  улицах и дорогах, если не  соблюдаются требования по обеспечению  общественной безопасности и  т.п. 

К мерам пресекательного  характера относятся также специфические меры, предусматриваемые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Это — меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

1) доставление;

2) административное  задержание;

3) личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;

4) изъятие вещей  и документов;

5) отстранение  от управления транспортным средством соответствующего вида;

5.1) освидетельствование  на состояние алкогольного опьянения;

6) медицинское  освидетельствование на состояние  опьянения;

7) задержание  транспортного средства, запрещение  его эксплуатации;

8) арест товаров,  транспортных средств и иных вещей;

9) привод;

10) временный  запрет деятельности;

11) залог за  арестованное судно;

12) помещение  в специальные учреждения иностранных  граждан или лиц без гражданства,  подлежащих административному выдворению  за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.

Действующее законодательство и административно-правовые нормы  нередко закрепляют за соответствующими исполнительными органами (должностными лицами) полномочия по приостановлению  либо прекращению деятельности предприятий и организаций в случае нарушения ими тех или иных общеобязательных правил. Приостановление производственной деятельности предприятий или их закрытие имеет место в случае нарушения нормативных требований по охране труда.

Краевая, областная администрация приостанавливает строительство, которое ведется с нарушением утвержденных проектов и планов застройки; в порядке осуществления экологического контроля и надзора ограничивает, приостанавливает или прекращает деятельность предприятий и иных объектов независимо от формы собственности и подчиненности, если их эксплуатация осуществляется с нарушением природоохранительного законодательства; запрещает строительство экологически вредных объектов и т.п.

Применение мер административного принуждения во всех его вариантах усиливается в условиях чрезвычайного положения. Органы, осуществляющие управление в этих условиях, наделяются чрезвычайными полномочиями, необходимыми для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка, законности и ликвидации угрозы безопасности граждан.

Так, возможно временное  выселение граждан из районов, опасных  для проживания; введение особого  режима въезда и выезда граждан; запрещение проведения собраний, митингов, уличных  шествий и демонстраций; запрещение проведения забастовок; введение особых правил пользования связью; ограничение движения транспортных средств; введение комендантского часа; приостановление деятельности политических партий, общественных организаций, массовых движений; приостановление полномочий местных представительных органов власти; использование ресурсов предприятий, учреждений и организаций для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств и т.п.

Несмотря на неординарность мер административного принуждения, их использование в интересах реализации задач и функций исполнительной власти объективно необходимо. Однако это вовсе не означает, что методы прямого управляющего воздействия (т.е. административно-правовые методы) основаны исключительно на принуждении.

Ошибочность подобного рода взглядов очевидна, так как, во-первых, принудительные меры нередко являются единственным средством обеспечения нормальных условий функционирования системы государственного управления и, во-вторых, с их помощью достигаются правоохранительные цели государственно-управленческой деятельности. В силу этого эти меры не исчезают из арсенала средств (методов), используемых и в условиях перехода к рыночным отношениям.

В этом смысле, например, показательны принудительные меры проведения в жизнь антимонопольной политики, упорядочения финансовой системы и т.п. Очевидно, что они должны сопутствовать стимулирующим средствам управления, пока не эффективным и даже искажающимся в управленческой практике.

3. Меры административно-процессуального обеспечения по делам об административных правонарушениях представляют собой специфические средства административно-правового принуждения, применяемые в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

Таким образом, они направлены на решение задач производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в ст.24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. К их числу относятся: "своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений".⁸ Производство по делам об административных правонарушениях начинается и ведется с целью всестороннего выяснения всех обстоятельств правонарушения, установления личности виновного, смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств и вынесения законного и обоснованного решения по делу, т.е. обеспечивает привлечение виновного к административной ответственности.

Существенная особенность  производства по делам об административных правонарушениях состоит в том, что оно представляет собой специфическую, обособленную, самостоятельную, четко урегулированную законом и направленную на реализацию административной ответственности административно-процессуальную деятельность органов внутренних дел (и других правоохранительных органов). Такая деятельность осуществляется органами внутренних дел в ходе выполнения повседневных правоохранительных функций, наряду с реализацией надзорных и иных полномочий. Например, патрульно-постовой наряд полиции при несении службы по охране общественного порядка выполняет надзорные функции. Обнаружив правонарушение, он принимает меры к его пресечению (требует прекратить нарушение, устанавливает личность нарушителя, а если этими действиями не удается пресечь нарушение или если личность нарушителя на месте установить невозможно, то доставляет его в дежурную часть ОМВД). Здесь намечена лишь общая схема действий патрульного. В реальной жизни характер и последовательность его действий зависят от конкретной обстановки: поведения нарушителей, их количества и других обстоятельств. Устанавливая личность нарушителей, потерпевших, свидетелей (при наличии таковых), применяя доставление, патрульно-постовой наряд тем самым уже осуществляет действия, направленные на привлечение виновных к административной ответственности, т. е. частично решает задачи производства по делам об административных правонарушениях. Таким образом, если производство по делам об административных правонарушениях начинается с момента составления протокола о данном нарушении, то деятельность по его обеспечению осуществляется непосредственно с момента выявления правонарушения. Она тесно связана с выполнением административно-надзорных и иных правоохранительных функций.

4. Административные правовосстановительные меры (меры защиты). Административные правовосстановительные меры это вид мер административно-правового принуждения, применяемых в целях восстановления нарушенного правового состояния путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не исполненной юридической обязанности.

К таким мерам относятся: возмещение ущерба, причиненного административным правонарушением, снос самовольно возведенных зданий, выселение граждан из самовольно занятых жилых помещений, взыскание недоимки, взыскание пени, изъятие имущества, денежных средств, незаконно полученных субъектами и другие меры.

Особое место в системе мер административного восстановления занимает взыскание имущественного ущерба в соответствии со ст. 4.7 КоАП России.

Обусловлено это тем, что административное правонарушение может сопровождаться причинением  гражданину, предприятию, учреждению или организации имущественного ущерба. Такой ущерб подлежит возмещению в установленном законом порядке. Возмещение имущественного ущерба - один из способов защиты гражданских прав.

Из содержания ч. 1 статьи 4.7 КоАП вытекает, что "судья, рассматривая дело об административном правонарушении и принимая постановление о мере административного наказания, может одновременно принять решение о возмещении имущественного ущерба".⁹ При этом он не ограничен суммой ущерба. Однако решение допустимо лишь при отсутствии спора об ущербе. Кроме того, комментируемой статьей это трактуется как право, но не обязанность судьи. В постановлении по конкретному делу об административном правонарушении указываются размер ущерба, подлежащего возмещению, сроки и порядок его возмещения (ч. 2 ст. 29.10).

КоАП РФ впервые регулирует вопрос о возмещении морального вреда, причиненного лицу административным правонарушением, отсылая к порядку, предусмотренному гражданским процессуальным законодательством.

Административно-правовое воздействие не связано с имущественными компенсациями, так как особенное последствие правонарушения, осуществляемое административным иском, составляет отмена незаконного распоряжения. Применяемые исполнительной властью меры принуждения смешены с процессуальной формой разрешения спора о праве гражданском.

Административно-правовое воздействие часто оформлено  в специальных административно-правовых режимах, и меры восстановления должны быть направлены на восстановление нарушенного  режимного положения, а не как  это имеет место при взыскании убытков в возмещение ущерба, ибо оно производится в интересах конкретного лица.