Реформа бюджетного сектора: проблемы, риски и перспективы

Лисин Н. В.

Рудник Б. Л.

 

Реформа бюджетного сектора: проблемы, риски

и перспективы

 

Аннотация

В статье рассматриваются  вопросы реформирования бюджетного сектора: увеличение числа типов  государственных и муниципальных  учреждений и соответствующее изменение механизмов их бюджетного финансирования. Авторы выделяют основные этапы реформы, анализируют особенности каждого из них; рассматривают современное состояние реформы, проблемы и риски, возникшие на пути ее реализации, а также определяют подходы к преодолению выявленных проблем и возможные направления развития реформы.

 

Ключевые слова: бюджетный сектор, социально значимые услуги, государственные и муниципальные учреждения, автономные, бюджетные и казенные учреждения, государственное (муниципальное) задание, субсидии, нормативы финансирования, некоммерческие организации; бюджетные инструменты.

 

Введение

Работа по реформированию бюджетного сектора российской экономики ведется  уже более десяти лет. В ходе ее последовательно расширялся состав типов государственных и муниципальных учреждений, трансформировались механизмы их бюджетного финансирования. На сегодняшний день сложилась ситуация, когда для успешного продолжения реформы необходимо оценить уже пройденный путь, выявить возникшие на этом пути проблемы и риски, определить способы их устранения и наметить направления развития реформы.

Одним из ключевых понятий, используемых в дальнейшем, является понятие «бюджетный сектор». Исходя из задач данной статьи будем понимать под таким сектором совокупность организаций (юридических лиц), денежные средства которых являются средствами того или иного бюджета бюджетной системы Российской Федерации (федерального, регионального или местного).

Следует подчеркнуть, что речь в  приведенном определении идет не об источнике поступления финансовых средств, а о средствах, принадлежащих организации. Так акционерное общество может получить средства на выполнение федерального контракта, т.е. источником поступления этих средств является федеральный бюджет. В то же время полученные финансовые средства не являются бюджетными и на их использование не распространяются требования законодательства, предусмотренные для бюджетных средств.

 

Этапы реструктуризации бюджетного сектора (история)

До вступления в силу Бюджетного кодекса РФ (01.01.2000 г.) бюджетный сектор в рассматриваемом понимании не существовал. Деятельность государственных и муниципальных учреждений регулировалась Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) и отраслевыми законами.

ГК РФ дает определение учреждения как формы некоммерческой организации (далее - НКО) и устанавливает правовые основы его функционирования. Пунктом 2 статьи 298 ГК РФ в его первоначальной редакции предусматривалось, что доходы, полученные учреждением от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. При этом ГК РФ не предъявлял каких-либо особых требований к расходованию средств, заработанных государственным или муниципальным учреждением. В то же время пунктом 3 статьи 120 ГК РФ предусматривалось, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Так, пунктом 7 статьи 39 Закона РФ об образовании (в редакции ФЗ от 13.01.1996 г. № 12-ФЗ) устанавливалось, что образовательному учреждению (в том числе государственному и муниципальному) принадлежит право собственности на денежные средства, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от его собственной деятельности. Таким образом, отраслевое законодательство создавало основу для еще большей (по сравнению с определенной Гражданским кодексом) свободы государственных (муниципальных) учреждений в распоряжении средствами, полученными из внебюджетных источников.

С принятием Бюджетного кодекса (далее - БК РФ) доходы бюджетных учреждений, каковыми на тот момент согласно БК РФ являлись все государственные  и муниципальные учреждения, полученные ими из внебюджетных источников, были отнесены к неналоговым доходам соответствующего бюджета, т.е. перестали являться так называемыми внебюджетными средствами. Соответственно после принятия БК РФ можно было говорить о правовом оформлении бюджетного сектора.

Указанная новация  явилась предпосылкой усиления государственного контроля использования средств бюджетного учреждения, полученных им из внебюджетных источников. Однако это действительно была лишь предпосылка, поскольку, устанавливая для заработанных бюджетным учреждением средств новый статус - бюджетных средств, БК РФ в то же время предусматривал самостоятельность учреждения в их расходовании.

Итак, несмотря на половинчатость принятых решений, позиция государства в  отношении бюджетных учреждений была определена весьма недвусмысленно: неся субсидиарную ответственность по его обязательствам, оно намеревалось контролировать, и это в последствии было осуществлено, финансовую деятельность учреждения.

В первых редакциях БК РФ предусматривались  две формы бюджетных расходов на оказание социально значимых услуг. Основной являлись ассигнования на содержание бюджетного учреждения – сметное финансирование (смета БУ). В определенных случаях могло также использоваться выделение средств в форме субсидий и субвенций. Примером являются субсидии творческим союзам.

Таким образом, БК РФ упорядочил правовые основы финансовой деятельности государственных и муниципальных учреждений и механизмы бюджетного финансирования социально значимых услуг. Вместе с тем он породил новые весьма серьезные трудности. Под наименованием «бюджетное учреждение» были объединены весьма различные по условиям и характеру деятельности организации, нуждающиеся в связи с этим в существенно разных уровнях хозяйственной самостоятельности. С одной стороны, это, например, сельские школы. С другой, - крупные многопрофильные вузы, действующие в условиях жесткой конкуренции не только со стороны отечественных, но и зарубежных научно-образовательных центров. При этом следует отметить, что в 1990-х гг., когда государство весьма слабо контролировало (и финансировало) деятельность своих учреждений, во многих из них появились экономически грамотные и инициативные управленческие команды, продемонстрировавшие свою способность эффективно хозяйствовать в условиях высокого уровня экономической самостоятельности.

Возникла проблема, которую попытались разрешить путем реструктуризации бюджетного сектора - преобразования части бюджетных учреждений в НКО других форм или типов.

Изначально данная задача носила весьма ограниченный характер. По сути, речь шла  не о реформировании названного сектора, а лишь о создании альтернатив для отдельных учреждений, объективно нуждавшихся в широкой хозяйственной самостоятельности.

Задача реструктуризации названного сектора была впервые поставлена в плане действий Правительства  РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 гг. Анализируя проделанную с того времени работу, можно выделить следующие ее этапы:

1) разработка законодательной базы  увеличения разнообразия форм  организаций отраслей социальной  сферы (2000 – 2003 гг.);

2) разработка законодательной базы увеличения разнообразия типов государственных (муниципальных) учреждений, который длился вплоть до принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» (2004 – 2006 гг.);

3) реализация Федерального закона  «Об автономных учреждениях» (2006 – 2010 гг.).

На первом из выделенных этапов в целях выполнения указанного плана рабочей группой при Минэкономразвития России были подготовлены законопроекты, предусматривающие введение двух новых форм НКО:

1) специализированной государственной (муниципальной) некоммерческой организации (СГМНО);

2) государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации (ГМАНО).

СГМНО – некоммерческая организация, имущество которой находится  в государственной (муниципальной) собственности и принадлежит ей на праве хозяйственного ведения, ГМАНО - частная некоммерческая организация (несмотря на присутствие в ее названии слов «государственная (муниципальная»)), имущество которой принадлежит ей на праве собственности.

Результаты работы указанной группы нашли отражение в материалах «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.» (далее – Принципы), представленных Минфином России на заседании Правительства РФ осенью 2003 г. В этом документе вопрос о реструктуризации бюджетного сектора ставился уже как вопрос о его системном реформировании. При этом наряду с введением СГМНО и ГМАНО, предполагалось произвести изменение правового положения бюджетных учреждений, лишив их права самостоятельно распоряжаться средствами, полученными из внебюджетных источников.

Наряду с введением СГМНО  и ГМАНО в Принципах были предложены новые бюджетные инструменты: государственный (муниципальный) социальный заказ и  нормативно-подушевое финансирование.

Первый предусматривал предоставление средств по конкурсу на оказание определенного вида услуг в установленном объеме. Введение этого инструмента означало бы внедрение конкурентных основ распределения бюджетных средств.

Второй не относится к самостоятельным  бюджетным инструментам, поскольку может применяться как элемент других инструментов для расчета объема выделяемых средств, в том числе в рамках сметного финансирования.

Разработку Принципов можно  рассматривать как попытку создания концептуальной основы реформирования бюджетного сектора. Но, к сожалению, такой основой они не стали, поскольку в них не были с достаточной четкостью определены цели реформы и подходы к ее проведению.

Итак, рассмотрение первого этапа  работы по реструктуризации бюджетного сектора позволяет сделать следующий общий вывод: была намечена стратегическая линия на существенное повышение экономической самостоятельности части государственных (муниципальных) некоммерческих организаций вплоть до их «перевода» в частный сектор (рисунок 1). Одновременно обозначилась тенденция формирования конкурентных механизмов выделения бюджетных средств на оказание социально значимых услуг.

 

Рисунок 1

 

 

На втором этапе акцент в работе над законопроектами, предусматривающими введение СГМНО и ГМАНО, постепенно смещался от их все более глубокой проработки к общественному обсуждению. В ходе этого этапа подходы к реструктуризации бюджетного сектора и соответственно законопроекты претерпели изменения концептуального характера.

Прежде всего, Советом по кодификации  и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте России было предложено заменить у СГМНО режим хозяйственного ведения режимом оперативного управления. В результате СГМНО стала именоваться автономным учреждением, которое уже рассматривалось не как форма НКО, а как тип учреждения. При этом основные характеристики автономного учреждения как юридического лица, прежде всего его экономические права и ответственность, не претерпели изменений по сравнению с СГМНО. Сравнительные характеристики бюджетного учреждения, автономного учреждения и ГМАНО, которые предусматривались на то время законопроектами, приведены в таблице 1.

• Таблица 1.

• Сравнительные характеристики бюджетного учреждения,

• автономного учреждения и ГМАНО

	Бюджетное учреждение (БУ)	Автономное учреждение (АУ)	ГМАНО
1.Право собственности на имущество	Государственная (муниципальная) собственность	Аналогично БУ	Собственность ГМАНО
2.Право распоряжения закрепленным имуществом	Не вправе распоряжаться	Вправе распоряжаться за исключением  недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ может распоряжаться только с согласия собственника	Является собственником своего имущества и в силу этого свободна в распоряжении им
3.Право собственника на изъятие  закрепленного имущества.	Вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество	Аналогично БУ	Не вправе: ГМАНО является собственником  своего имущества
4.Порядок финансирова-ния собственником.	Финансируется содержание БУ на основе сметы	Финансируется выполнение обязательных для АУ государственных (муниципальных) заданий по оказанию услуг (проведению работ) в форме субвенций, субсидий из соответствующего бюджета	Финансируется осуществляемая на конкурсной основе деятельность по оказанию услуг (проведению работ) в форме субвенций, субсидий из соответствующего бюджета
5.Права организации в отношении  полученных ею доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества	Эти доходы после уплаты налогов  и сборов в полном объеме учитываются  в смете доходов и расходов учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета	Распоряжается самостоятельно	Является собственником таких  доходов и имущества и в  силу этого свободна в распоряжении ими
6.Ответствен-ность организации	Отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет его собственник	Отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и  особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного АУ за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник имущества АУ не несет  ответственности по обязательствам АУ	Отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом. Учредитель не отвечает по ее обязательствам
7.Права организации по привлечению  заемных средств	Не вправе получать кредиты	Вправе привлекать, так как на него не распространяются ограничения  БК РФ, установленные для БУ	Вправе привлекать, как и другие частные организации