Реформа государственной службы в РФ: основные направления современного развития

Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г., к государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Государственные должности в государственных органах разделены на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от своего назначения. По этому закону к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В». Следовательно, па лиц, замещающих государственные должности категории «А», понятие государственной службы не распространяется13.

Относительно недавно в законодательстве Российской Федерации появляется понятие муниципальной службы. В ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (вред. 21 июля 2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий14.

В Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ (ред. от 25 июля 2002 г.) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» она определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Федеральный закон № 25-ФЗ гласит, что «муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)»15.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной службы субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации. Указанные реестры пока не приняты. Их отсутствие пока в определенной мере компенсируют перечни государственных должностей государственной службы в различных государственных органах, утвержденные специально принятыми указами Президента РФ. Наиболее полный из них – Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы». Важнейшей составляющей института государственной службы является понятие «государственный служащий», которое за последних три столетия российской государственности прошло сложную эволюцию. Причем ее пока еще нельзя признать завершенной16.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» впервые была политически провозглашена необходимость реформирования исполнительной власти. С учетом политических установок указанного Послания Президента Российской Федерации была разработана Программа государственного строительства, определявшая приоритеты институциональных реформ. В частности, в ней говорилось об усилении регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти.

В данной Программе было определено, что России необходимо создать открытую систему государственной службы, фундаментом которой должны стать принципы так называемой merit system. Государственная служба должна быть ориентированной на граждан, политически нейтральной, обладать четкими этическими принципами (этическим кодексом профессионального поведения), формироваться из специалистов, обладающих профессиональными знаниями, навыками и умениями (профессиональными компетенциями).17

На основе поручения Президента России от 24 ноября 2000 г. были разработаны Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации и план соответствующих мероприятий. Концепция была нацелена на создание профессиональной государственной службы, в которой продвижение осуществлялось бы в соответствии  с  заслугами  и  квалификацией;  обеспечение необходимых гарантий государственным служащим, открытость и ответственность перед обществом.

15 августа 2001 г. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена, на её основе подготовлена и реализуется федеральная программа «Реформирование государственной службы (2003-2005 годы)18.

Положения Концепции нашли отражение в соответствующей президентской федеральной Программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», продленной в 2006 г. до 2007 г. включительно. Исполнение президентской программы было  возложено на  три  гражданских и  два  силовых министерства – Минэкономразвития, Минтруд и Минфин России, Минобороны и МВД19.

В настоящее время государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий субъектов20.

Анализ законодательства позволяет провести современную видовую классификацию государственной службы в зависимости от: 1) уровня осуществления государственной власти и федерального государственного устройства России; 2) правового положения государственного служащего.21 Статус государственных гражданских служащих субъектов Федерации имеет особенности, обусловленные распространением на них наряду с федеральными законами о государственной службе также нормы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Федерации22.

В Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. «Об утверждении федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» дается обстоятельный социолого-статистический портрет государственного служащего в Российской Федерации. Конечно, государственная служба и государственный служащий должны анализироваться, прежде всего, с позиций юридической науки. Вместе с тем немаловажное значение имеет представление о государственном служащем с точки зрения социологии и статистики. Правовое регулирование статуса государственного служащего не может эффективно осуществляться без учета тех тенденций в кадровом составе государственного аппарата, которые наблюдаются на современном этапе государственного строительства в России. Обобщенные данные о государственных приведены в федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».23

С 2003 г. государственная служба разделена в России на три вида (гражданская служба, правоохранительная служба и военная служба).24

В области реформирования государственной службы были поставлены вопросы о создании профессиональной государственной службы, разработке законодательства о государственной службе и формировании специального государственного органа, отвечающего за реформирование государственного аппарата (включая внедрение конкурсного отбора на вакантные должности, а также проведение регулярных аттестаций государственных служащих), за подготовку и повышение квалификации кадров  государственных служащих.

3 Реформирование законодательства  о государственной службе 2003-2006 гг.

Принимая меры по осуществлению Программы реформирования государственной службы, Федеральное Собрание в июле 2004 г. пополнило российскую законодательную базу государственной службы новым юридическим актом в лице Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»25.

В сравнении с утратившим силу законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. он отличается значительно более полной и глубокой разработкой правовых, организационных и финансово-экономических основ такого важного вида государственной службы, как гражданская служба. Если закон 1995 г., посвященный основам государственной службы в целом, состоял из 6 глав и 30 статей, то Федеральный закон 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит 17 глав и 74 статьи26.

В соответствии с требованиями Федерального закона № 79-ФЗ и Указа Президента Российской Федерации от 28.12.2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» Правительством Российской Федерации на 2008 год утвержден первый государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих27.

В результате реализации Федерального закона № 79-ФЗ в период 2005-2007 годов сформировано два самостоятельных уровня гражданской службы Российской Федерации – федеральный и региональный, взаимодействующих между собой, исходя из принципа единства их правовых и организационных основ28.

В Федеральном законе № 25-ФЗ устанавливается, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом о муниципальной службе. Позднее это понятие было скорректировано в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российская Федерации». Согласно ст. 2 Федерального закона № 58-ФЗ правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществлялись раздельно29.

Поступление на муниципальную службу, условия ее прохождения, круг прав и обязанностей конкретного муниципального служащего оформлялись трудовым договором, а не служебным контрактом, как того требовало законодательство о государственной гражданской службе30.

В Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» впервые установлены принципы взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы31.

Вместе с тем отсутствие в указанном Федеральном законе нормы о классных чинах муниципальных служащих не позволяет в полной мере реализовать принцип единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы.

Государственная служба субъекта Федерации включает в себя только его гражданскую службу. В зависимости от правового положения государственного служащего можно выделить две разновидности государственной службы: гражданскую государственную службу и милитаризованную (военизированную) государственную службу. Классификация имеет общетеоретическое значение.

В 1999 г. была сформирована группа экспертов (в ее состав вошли представители ряда государственных органов), которым предложили работать на основе заданного технического задания, т.е., по сути, в рамках исполнения программного мероприятия. Можно сказать, что такой подход был предвозвестником реализованного Федеральной президентской Программой реформирования государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.).32

В рамках системы государственной службы сложилось три организационных механизма проведения реформы.

Первый был реализован президентской федеральной программой 2003–2005 гг., продленной до 2007 г., в которой была предпринята попытка увязать все мероприятия по реформированию государственной службы по целям, задачам, срокам исполнения, по отвечающим за исполнение государственным органам, а также определить по каждому мероприятию адекватное финансирование33.

На «верхнем уровне» этого организационного механизма осуществлялась координация исполнения мероприятий федеральной программы реформирования государственной службы. Она была возложена на Управление по вопросам государственной службы Президента России (с 2009 г. – Управление по вопросам государственной службы и кадров).

На «втором уровне» организационного механизма действовали федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за закрепленные за ними мероприятия в качестве государственных заказчиков мероприятий. Таких органов исполнительной власти по программе было пять: по государственной гражданской службе (Минтруд России, а с 2004 г. его правопреемник, Минздравсоцразвития России; Минэкономики России, Минфин России), по правоохранительной службе (МВД России), по военной службе (Минобороны России).

Данный организационный механизм имеет ряд недостатков. Контроль качества исполнения мероприятий затруднен в силу того, что, как правило, основные эксперты, которые могли осуществлять такой контроль, сами задействованы в исполнении мероприятий34.

Второй организационный механизм реформирования государственной службы был представлен Советом по кадровой политике при Президенте России. Распоряжением Президента России № 436-рп от 15 августа 2001 г. в целях реализации положений, содержащихся в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, была организована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы под руководством премьер-министра, сформирована межведомственная рабочая группа (МРГ) по подготовке программы реформирования государственной службы по всем трем ее видам: гражданской, военной, правоохранительной. Эту рабочую группу возглавлял Д. Медведев, в те годы первый заместитель руководителя Администрации Президента. 35

Вслед за этим Распоряжением Руководителя Администрации Президента России А. Волошина № 1331 от 5 октября 2001 г. при МРГ была образована постоянно действующая экспертная группа по разработке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Руководство деятельностью экспертной группы возложено на начальника Управления кадров Президента России В.Б. Осипова. В первом составе экспертной группы было 54 специалиста, представляющих федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, ведущие университеты России. В свою очередь, в экспертной группе было сформировано две подгруппы – по разработке федеральной программы и по разработке законодательства о государственной службе. Тем самым были введены элементы специализации экспертов в составе экспертной группы. Позднее была также образована и контрольная группа.