Реформа государственной службы в РФ: основные направления современного развития

Указом Президента России № 910 от 16 июля 2004 г. образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления. Прежняя Комиссия вошла в ее состав. При новой Комиссии были организованы три МРГ, включая МРГ по вопросам государственной службы. Состав экспертной группы был значительно изменен (введено 28 новых экспертов, общее количество экспертов изменилось с 54 до 51 человека). Таким образом, формально, через изменение Комиссии, координация реформ была соблюдена. Однако в действительности экспертные группы разных МРГ начали работать в автономном режиме, а Комиссия не могла компенсировать тенденций автономизации реформ в силу спорадичности своих заседаний. Более того, описанный выше организационный механизм административной реформы становился все более автономным от организационного механизма реформирования государственной службы с пользованием МРГ. Центр управления административной реформой переместился из Администрации Президента России в Аппарат Правительства.36

Гражданская государственная служба обладает рядом особенностей. Дело в том, что термин «государственная гражданская служба» в законодательстве закреплен недавно. В ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» она определяется как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации37.

Особенность государственной гражданской службы состоит в том, что она регламентируется не только специальным законодательством о государственной службе, которое имеет административно-правовую природу, но отчасти продолжает регулироваться законодательством о труде. Согласно ст. 73 Федерального закона от 29 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом. Например, материальная ответственность гражданского служащего будет по-прежнему регулироваться соответствующими нормами Трудовым Кодексом РФ.

К государственной гражданской службе субъекта Федерации относится только служба в его государственных органах. Это может быть служба в аппаратах законодательных (представительных) и исполнительных органов субъекта Федерации, его конституционном (уставном) суде и др.38

Государственная гражданская служба сама по себе не однородна. Существует определенная специфика ее прохождения в зависимости от того или иного государственного органа. Имеются особенности в прохождении государственной гражданской службы в налоговых органах, органах внешних сношений, органах юстиции и некоторых других государственных органах.

Милитаризованная (военизированная) государственная служба – понятие собирательное. Оно объединяет военную и правоохранительную службу. Термин «милитаризованная (военизированная) государственная служба» в законодательстве не определен, но широко используется в юридической науке. Милитаризованная (военизированная) государственная служба осуществляется в органах военного управления, в органах внутренних дел, в таможенных органах, в органах прокуратуры, в некоторых других государственных органах, осуществляющих правоохранительную деятельность39.

Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32. По мере внесения изменений в федеральное законодательство перечень дополнялся. Что касается государственных должностей субъектов Федерации, то при определении их правового статуса в законодательстве субъектов в основном наблюдаются три подхода: перечень государственных должностей субъекта может определяться в его уставе; государственные должности субъекта Федерации могут определяться в специальном законе субъекта; в отдельных субъектах Федерации государственные должности перечисляются непосредственно в региональном законе о государственной службе40.

В настоящее время должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Федерации. В результате реформы государственной службы порядок учреждения должностей государственной службы претерпел значительные изменения.

В действующем законодательстве должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Федерации о государственной гражданской службе субъектов Федерации. Так, ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает, что должности гражданской службы подразделяются на категории и группы: руководители (группы высшие, главные и ведущие должности гражданской службы); помощники (советники) (группы высшие, главные, ведущие должности гражданской службы); специалисты (группы высшие, главные, ведущие и старшие должности гражданской службы); обеспечивающие специалисты (группы главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы)41.

Заключая рассмотрение организационных механизмов реформы государственной службы, необходимо отметить их противоречивость и незавершенность

В Российской Федерации эволюционно сложилась «многополярная» система управления государственной службой, хотя федеральное законодательство предполагает формирование единого федерального органа по управлению государственной службой. На пути к созданию такого органа имеются значительные нерешенные проблемы в том числе относящиеся к взаимодействию реформы государственной службы с административной реформой.

В настоящее время существуют четыре основных центра управления государственной службой. Первый центр – Администрация Президента России. В описываемый нами период (с реорганизации в 2004 г.) функции по управлению государственной службой оказались сосредоточенными в Управлении по вопросам государственной службы Президента России, перейдя к этому Управлению в основном от Управления по кадрам и государственным наградам Президента России (также здесь можно упомянуть Контрольное управление и Главное государственно-правовое управление, впоследствии переименованное в Государственно-правовое управление).42

Изучая опыт их работы в рамках Федеральной программы реформирования  государственной  службы Российской Федерации (в 2007 г. по линии Минэкономразвития России), эксперты пришли к следующим выводам:

1. обнаружено значительное различие структурных характеристик (от названий и до степени самостоятельности) и закрепленных функций;
2. недостаточна координация деятельности этих структурных подразделений, принадлежащих разным федеральным органам исполнительной власти, по вопросам приема на государственную службу, ее прохождения, прекращения государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
3. отсутствует ясная, определенная федеральным законодательством схема взаимодействия «по вертикали» структурных подразделений государственных органов по вопросам управления государственной службой (в настоящее время ряд функций управления государственной службой закреплен за различными федеральными  органами,  так  как  единый  федеральный  орган  по управлению государственной службой отсутствует);
4. отсутствуют показатели  эффективности и  результативности управления государственной службой и кадрами, которые должны логически «замкнуть» систему управления государственной службой;
5. недостаточен контроль над органами управления государственной службой со стороны структур гражданского общества.

Недостатками сложившейся многополярной системы управления государственной службой являются постоянное столкновение интересов ведомств, снижающее эффективность и потенциал управления, значительные затраты времени на выработку решений.43

Таким образом, в ходе реформирования государственной службы были законодательно определены основы ее организации и функционирования; была сформирована гражданская служба как вид государственной службы; определена структура федеральной государственной службы; разработаны и внедрены новые подходы к формированию кадрового состава гражданской службы и содержанию их профессиональной деятельности.

Проведенные в период 2003-2007 годов в рамках Программы мероприятия по экспериментальной апробации новелл законодательства и организационно-методическому сопровождению реализации нормативных правовых актов по вопросам реформирования гражданской службы способствовали повышению эффективности кадровой политики и улучшению кадрового состава федеральной гражданской службы.

4 Перспективы развития  законодательства о государственной  службе

4.1 Концепция развития  государственной службы на 2009-2013 гг.

С 2009 г. началась реализация второй федеральной программы развития и реформирования государственной службы, в которой во многом учтены результаты предшествующей программы: усилена функция контроля координатора программы (в частности, посредством более централизованного механизма разработки и принятия плана мероприятий программы), расширен и видоизменен.44

Основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации в период 2008-2013 годов в рамках новой программы предусматривается :

1. развитие государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
2. внедрение на государственной службе современных технологий и методов кадровой работы;
3. повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Реализация мероприятий Программы предусмотрена в два этапа (1 этап – 2008-2010 гг. и 2 этап – 2011- 2013 гг.), которые предполагается осуществлять как за счет целевых средств федерального бюджета, так и в рамках служебной деятельности.

На первом этапе (2008-2010 гг.) предстоит с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; завершить реформу военной и правоохранительной службы организовать методическую помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в развитии гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; завершить разработку кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

На втором этапе (2011-2013 годы) предстоит осуществить мониторинг результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и оказанию государственных услуг гражданам и организациям; провести комплекс мер по повышению престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий на государственной службе. Комплекс мер, направленный на формирование системы управления государственной службой, является завершающим этапом реформирования государственной службы и позволяет перейти к ее системной организации, управлению и планомерному развитию как единой системы45.

В этой связи предпосылкой разработки Концепции развития государственной службы Российской Федерации является осознание с позиций современной науки ряда базовых теоретических позиций о сущности и назначении государственной службы, системе ее организации и функционирования, о формах и механизмах взаимодействия ее компонентов (видов): гражданской, военной и правоохранительной службы. Следует акцентировать концептуальные положения Концепции и Программы развития государственной службы Российской Федерации46.

Если отдельно говорить о совершенствовании законодательства о противодействии коррупции, то среди современных нормативных актов следует выделить Указ Президента Российской Федерации   № 815 от 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции».

Этим Указом создан Совет по борьбе с коррупцией и им же утвержден состав Совета и его президиум. 19 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в котором получила развитие законодательная основа противодействия коррупции в системе исполнительной власти. 18 мая 2009 г. Президент Российской Федерации внес пять указов, вступивших в силу 20 мая 2009 г.:

«Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

«О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

«О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».