Регулирование федеральным центром внешнеэкономических отношений регионов

Важно отметить то, что статус таких  соглашений в нашем законодательстве не определён. В ст. 7 Закона от 04.01.1999 N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" указано, чем соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не являются. Независимо от формы, наименования и содержания, эти соглашения не являются международными договорами. Это значит, к ним нельзя применять правовые нормы, регулирующие международные договоры и они не регулируются нормами международного права.

Чтобы прояснить ситуацию, обратимся  к Федеральному закону 1995 г. «О международных  договорах Российской Федерации». Там  сказано, что «договор – это международное  соглашение … независимо от его  наименования»¹³. Подобная формулировка содержится и в ст. 2 Венской конвенции о международных договорах 1969 г. Во внутригосударственном праве любое соглашение, являющееся результатом достижения воль двух и более субъектов относительно их прав и обязанностей, называется договором (трудовой договор, гражданский договор). В сфере международно-правовых отношений различие между договорами в зависимости от их наименования не проводится. Договор может называться соглашением, пактом, меморандумом и т. д. С учётом этого, непонятно, почему законодатель избегает использовать термин «договор» в отношении соглашений субъектов Российской Федерации.

Вызывает вопросы и то, что  двухсторонние соглашения субъектов  не регулируются нормами международного права. Пункт 4 статьи 15 Конституции  Российской федерации устанавливает: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Соответственно, они должны действовать и на интересующую нас область права.

Очевидно, соглашения субъектов Российской Федерации имеют определенные сходства с международными договорами. К соглашениям субъектов, безусловно, применяются по аналогии нормы права международных договоров, это касается в первую очередь формы и структуры договора. Таким образом, соглашения являются частью нормативно-правовой составляющей международно-правовой системы и в то же время – составной частью правовой системы РФ и ее субъектов.

На сегодняшний день субъекты Российской Федерации заключили не одну сотню  соглашений с иностранными партнерами.

Процедура заключения международного соглашения (то есть, отношения «Субъект РФ – иностранный партнёр») устанавливается  органами государственной власти субъекта.¹⁴

Интерес представляет и такое направление  международной деятельности субъектов Федерации, как создание представительств за рубежом.

В Конституции о такой форме  международных связей не сказано  ни слова. Согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона «О координации международных  и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», субъекты пользуются правом открывать свои представительства за пределами государства. Представительства субъектов РФ не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены дипломатические или консульские функции. Работники таких представительств не пользуются дипломатическими и консульскими иммунитетами (п. 4 ст. 10).¹⁵

Цель открытия таких представительств – представление интересов субъекта, действуют они в соответствии с законодательством страны пребывания. Таким образом, законодатель подчеркивает, что зарубежные представительства субъектов Федерации не связаны с официальной деятельностью дипломатических и консульских представительств государства.

Статья 1 закона «О координации…»  упоминает о том, что субъекты в пределах своих полномочий имеют право на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Ничего определённого о порядке установления такой формы международных связей в этом законе нет. Как правило, участие субъектов в международных организациях предполагает взаимодействие гуманитарной, культурной сферах, то есть там, где серьёзная координация не требуется. Участники организаций обмениваются опытом в политической сфере, в области организации органов местного самоуправления и региональных представительных органов. Одним из самых активных регионов и в этой отрасли международных отношений оказался Татарстан: Республика Татарстан является членом-учредителем Организации Непредставленных Наций и Народностей, членом Ассамблеи регионов Европы, участвует в деятельности Конгресса местных и региональных властей Европы, Международного Союза местных властей, Совета Европейских коммун и регионов, а также поддерживает контакты с такими крупнейшими международными организациями как ООН, ЮНЕСКО, ЮНИДО и рядом других организаций. Сами названия этих организаций указывают на область, в которой они осуществляют свою деятельность.

Каждая из трёх форм международных  отношений регионов по-своему важна  и значима. Вместе они формируют полноценную систему международных и внешнеэкономических связей субъекта федерации, и только гармонично развивая все три направления, регион может придти к оптимальному результату.

ГЛАВА 2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ  СВЯЗИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Особенности и значение координации международных и внешнеэкономических связей субъектов

В осуществлении субъектом федерации  международных и внешнеэкономических  связей участвуют органы государственной  власти разного уровня. Органы субъекта - как правило, это исполнительные органы - непосредственно осуществляют все необходимые переговорные процедуры, составляют и утверждают соглашение, обеспечивают его исполнение. Органы власти федерального уровня осуществляют координацию связей субъектов. В законодательстве не сформулировано определение понятия "координация" международных и внешнеэкономических связей. Обратившись к словарю, можно найти следующее общее определение этого слова координация: «Координация - функция управления, состоящая в согласовании и установлении функциональной взаимозависимости действий и средств достижения целей»¹⁶.

Обобщив полномочия различных органов власти по координации, можно вывести следующее определение: координация это упорядочение отношений в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, а также создание условий для их развития, расширения и углубления.¹⁷

Итак, через согласование в Министерстве иностранных дел не допускается противоречие соглашения законодательству России. МИД проводит в жизнь принцип единства внешней политики¹⁸. Через регистрацию в Министерстве юстиции соглашение включается в систему законодательных актов Российской Федерации. Помимо этого, МИД оказывает правовую и экспертно-консультативную помощь органам власти субъектов. Таким образом, можно определить координацию международных и внешнеэкономических связей как деятельность.

Как было сказано выше, международные  связи субъектов РФ могут принимать  различные формы.

Интересующая нас процедура согласования описана в статьях с третьей по шестую того же ФЗ и включает в себя:

1. Уведомление органов государственной власти субъекта Российской Федерации о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.
2. Предоставление проекта соглашения для согласования в Министерство иностранных дел РФ (не позднее, чем за месяц до подписания) и получение решения (как правило, не позднее, чем через 20 дней).
3. Согласованный договор заключается, проходит государственную регистрацию в Министерстве юстиции и подлежит публикации.

В 2000 году Правительством РФ приняло «Правила государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с принятыми положением, все соглашения подлежат регистрации в Министерстве юстиции России¹⁹. С одной стороны, положение усиливает контроль со стороны федеральных органов государственной власти за договорной деятельностью субъектов. Министерство юстиции теперь располагает информацией обо всех заключённых субъектами соглашениях. Однако теперь соглашения подлежат регистрации в качестве нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, значит, законодатель ставит под сомнение международный характер соглашений.  

Любое соглашение, в том числе  и международное, вступает в силу с момента, определенного сторонами  договора. Пункт 8 Правил, устанавливает, что в государственной регистрации соглашения может быть отказано, если будет установлено противоречие нормам международного права и федерального законодательства. Таким образом, заключённое между субъектом РФ и иностранным партнёром и вступившее соглашение может быть отменено Российской Федерацией в одностороннем порядке.

Не совсем ясно, зачем нужна дополнительная контрольная функция Министерства юстиции, ведь согласно ст. 4 Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», проект соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей представляется для согласования в Министерство иностранных дел Российской Федерации, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти.

Таким образом, соглашение до подписания уже проходит согласование в органах государственной власти. В случае возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении проекта применяются согласительные процедуры в соответствии с законодательством Российской Федерации²⁰. Такая двойная процедура согласования, при которой Министерство юстиции может, по сути, отменить решение Министерства иностранных дел, серьёзно замедляет и усложняет процесс заключения двухсторонних соглашений.

Представительства исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации согласуют свою деятельность с МИД, что служит сохранению единства внешней политики России в целом и даёт возможность субъектам посредством МИД эффективно координировать свои действия между собой и с федеральными органами власти.

Координация международных  связей субъектов необходима для  формирования единой внешней политики государства и сохранения единства системы законодательных актов  России. Разнообразие интересов субъектов диктует необходимость индивидуального подхода к каждому субъекту и даже каждому соглашению. Существующая система координации всё ещё относительно нова и подвижна, от того, будет ли выработанная в итоге система эффективной, зависит успех международной деятельности как каждого отдельно региона, так и Российской Федерации в целом.

§ 2. Государственные органы, осуществляющие координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации и их полномочия

Статья девятая закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" содержит общее положение о том, что федеральные оказывают правовую и экспертно - консультативную помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации в развитии международных и внешнеэкономических связей, а также обеспечивают защиту прав и законных интересов субъектов Российской Федерации в иностранных государствах.²¹

Перечень органов, осуществляющих координацию международных и  внешнеэкономических связей субъектов федерации, в законодательстве отсутствует.

Важную роль в координации международных отношений субъекта играет Министерство иностранных дел. Оказывая экспертно-консультативную помощь, оно может подтолкнуть субъект федерации к развитию международных отношений, посодействовать их развитию²².

На этапе согласования проекта  соглашения, МИД рассматривает направленный органом субъекта проект соглашения²³, то есть проверяет его на соответствие Конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству, договорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также проверяет, не ущемляет ли соглашение законные интересы другого субъекта Российской Федерации.²⁴

МИД осуществляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся за рубежом представительств органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.²⁵

Координацией международных и  внешнеэкономических связей субъектов  занимается Департамент по связям с субъектами, Парламентом и общественно-политическими организациями МИД, а Совет глав субъектов при Министерстве обеспечивает обратную связь.

Министерство юстиции регистрирует соглашения субъектов Российской Федерации, включая их в единую систему законодательства. Основным актом, устанавливающим роль Министерства юстиции, являются правила государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации.²⁶

Правительство Российской Федерации  участвует в координации только в случае, если субъект намеревается заключить соглашение о сотрудничестве с органами государственной власти иностранных государств.²⁷ Правительство принимает решение о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств при наличии положительного заключения Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.²⁸

Помимо упомянутых выше органов  власти, в законе «О координации» упоминаются  «другие федеральные органы исполнительной власти»²⁹. Речь идёт о федеральных министерствах - Министерство образования и науки Российской Федерации Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и другие отраслевые министерства. Они осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности³⁰. Однако, если взаимоотношения МИД и органов власти субъектов в рамках координации международных связей чётко регламентированы, то конкретный механизм взаимодействия регионов с отраслевыми министерствами в законодательстве  не прописан.