Система органов исполнительной власти РФ

В систему органов государственной администрации субъектов РФ, руководимую главой исполнительной власти (Президентом республики, председателем Правительства, главой администрации, губернатором) могут входить:

• органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство или Администрация (за исключением некоторых субъектов Федерации). Заместители главы Правительства или администрации являются, как правило, руководителями ключевых ведомств субъекта Федерации либо курируют деятельность нескольких ведомств. В состав Правительства могут входить Президент республики (Республика Коми) либо губернатор и вице-губернатор (Вологодская область);
• государственная администрация субъекта Федерации, включающая органы исполнительной власти специальной компетенции: в республиках и ряде краев и областей - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты и т.д. В иных субъектах - комитеты, департаменты, управления, отделы. Они могут быть двух видов:
• органы совместного подчинения, входящие в систему федеральной государственной администрации и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти субъекта Федерации (органы внутренних дел, финансов, управления государственным имуществом, социальной защиты населения);
• органы государственной администрации субъекта Федерации, строящие свои отношения с федеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендаций и соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);
• территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации общей или специальной компетенции. Территориальные органы общей компетенции (префекты, управляющие и т.д.) осуществляют исполнительную власть на территории округов (префектур), объединяющих несколько административно-территориальных единиц (районов в городе, районов и городов). Главы округов (префектур) по должности входят в состав правительства субъекта Федерации (Москва, Ленинградская область). Деконцентрация исполнительной власти субъекта Федерации имеет свои особенности в Свердловской области, где администрация управленческих округов имеет статус территориальных межотраслевых органов государственной власти и координирует на своей территории деятельность ведомств субъекта Федерации. Все эти органы создаются не как органы административно-территориальных единиц, а как органы субъекта РФ на местах. К органам специальной компетенции относятся территориальные органы в городах и районах, представляющие отраслевые и межотраслевые ведомства субъекта РФ (Краснодарский край и др.);
• местные государственные органы субъектов Федерации общей компетенции в первичных административно-территориальных единицах, в тех, на которые непосредственно делится территория субъекта (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия и др.). В этих случаях главы местной государственной администрации либо назначаются Президентом, губернатором, либо избираются непосредственно населением. В соответствии с Законом "О местных органах государственной власти" 1994 г. Республики Саха (Якутия) главы местных администраций улуса, (района) и городов республиканского подчинения подлежат утверждению Президентом республики. Президент республики вправе отрешать глав местных органов исполнительной власти от должности и привлекать к административной ответственности.

Таким образом, наличие единой вертикали исполнительной власти в РФ не исключает разнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Они отражают специфику деятельности государственной администрации субъектов РФ и по своему разнообразию превосходят варианты организаций других органов государственной власти в этих субъектах. Это многообразие нередко приводит к ряду несоответствий конституционному принципу разделения властей. 
     В связи с вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" 1999 г. происходит определенная унификация органов исполнительной власти во всех субъектах РФ. Нормы этого Закона содержат требования о том, чтобы в каждом субъекте РФ была установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Одновременно Конституциями (уставами) субъектов РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица, являющегося руководителем высшего органа исполнительной власти. Наименование такой должности и высшего исполнительного органа государственной власти определяется Конституциями (уставами) субъектов РФ. 
     Высшее должностное лицо (руководители высшего исполнительного органа) субъекта РФ избирается гражданами, проживающими на территории данного субъекта РФ либо в особо оговариваемых случаях специально созываемым собранием представителей. Оно избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на эту должность более двух сроков подряд. Оно не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ, но может участвовать в его работе с правом совещательного голоса, требовать созыва его внеочередного заседания. Законодательный орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, которое влечет его отставку. В полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) входит формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Федерации. В случае приостановления Президентом РФ действия акта высшего должностного лица субъекта Федерации оно вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии его акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Проблемы взаимодействия, существующие в системе органов исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Но в этой системе вертикали исполнительной власти Правительству РФ отведена роль координатора деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

В ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»  записано: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Проблема взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти ее субъектов нашла конституционное закрепление в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий и федерального контроля могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, которые согласовывают свою деятельность с федеральными органами исполнительной власти.

Кроме этого, федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов Федерации, которые, в свою очередь, также могут осуществлять передачу части своих полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации на основе взаимного соглашения.

В соответствии с Конституцией Президент и Правительство России обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Например, Президенту дано право приостановить действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции или Федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права человека и гражданина, до решения этого вопроса в Конституционном Суде.

Что же касается Правительства РФ, то оно вправе лишь вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Исследуя проблему взаимоотношений Правительства РФ с органами исполнительной власти, субъектов РФ, многие авторы приходят к выводу, что действующая правовая система не обеспечивает должной эффективности власти Правительства РФ по вертикали исполнительной власти и высказывают различные предложения по ее совершенствованию. По мнению этих авторов, наличие у Правительства права лишь вносить предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и российским законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина не обеспечивает должного контроля со стороны Правительства РФ и поэтому предлагается дополнительно урегулировать порядок разрешения коллизий и конфликтов следующим образом:

1) Если Правительством  РФ принято постановление в  пределах его компетенции и  с учетом полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но администрация субъекта РФ приняла свой нормативный акт, противоречащий акту Правительства РФ», то в этом случае должен действовать институт приостановления действия такого акта решением Правительства РФ до разрешения вопроса по существу в Конституционном Суде РФ.

2) Если Правительство  РФ приняло нормативный акт, который  «вторгся» в компетенцию субъекта  РФ, то в этом случае должен  действовать институт приостановления  действия акта Правительства РФ на территории соответствующего субъекта РФ до разрешения конфликта в Конституционном Суде РФ.

3) Если Правительство  РФ или правительство (администрация) субъекта РФ нарушили заключенное  ими соглашение по распределению предметов совместного ведения, то в этом случае должна быть обеспечена согласительная процедура, осуществляемая под патронажем Президента Российской Федерации.

У профессора И.Н. Барцица еще более глобальные и более решительные предложения. Он считает, что «единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается подчинением:

а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и законами Российской Федерации;

б) местных органов исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации».

По Указу Президента России создано семь федеральных округов и в каждом из них назначены полномочные представители Президента РФ, которые могут более тесно работать с органами государственной власти субъектов РФ. И хотя эти органы субъектов РФ не находятся в прямом подчинении полномочных представителей Президента РФ, деятельность последних в федеральных округах, безусловно, будет способствовать укреплению вертикали исполнительной власти.

В целях повышения эффективности деятельности в федеральных округах многие федеральные органы исполнительной власти — Министерство внутренних дел, Министерство юстиции и др. создали свои территориальные подразделения.

Для регламентации отношений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах Правительство РФ приняло специальное Постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов исполнительной власти».

Таким образом, в настоящее время во вновь созданных федеральных округах есть полномочные представители Президента и есть территориальные органы федеральных исполнительных органов власти (министерств и ведомств). Но нет полномочных представителей Правительства РФ. В результате территориальные органы федеральных министерств и ведомств в федеральных округах фактически оказались в двойном подчинении: с одной стороны, они подчинены непосредственно своим федеральным органам исполнительной власти, а с другой - в федеральном округе их действия координируют и направляют полномочные представители Президента РФ.

Для этой цели в федеральных округах создаются координирующие органы, например Совет Центрального федерального округа.

Представляется, что отсутствие полномочного представителя Правительства в федеральном округе делает вертикаль исполнительной власти непоследовательной, а поэтому и уязвимой с точки зрения науки управления: при сложившейся схеме получается, что Президент через своих полномочных представителей руководит территориальными подразделениями федеральных исполнительных органов непосредственно, минуя Правительство РФ. Такое игнорирование Правительства может отрицательно сказаться и на его информированности и на его авторитете.

То же самое может произойти и с руководством министерств и ведомств, чьи территориальные подразделения созданы и функционируют в федеральных округах. При возникновении различных оценок и подходов к решению конкретных вопросов у полномочных представителей, с одной стороны, и руководителей федеральных министерств и ведомств - с другой, перед территориальными (окружными) органами федеральной исполнительной власти встанет вопрос: каким указаниям отдавать предпочтение? Ответа на этот вопрос пока в действующем законодательстве нет. И в этом потенциально заложен источник конфликтов.

Все это обязывает и научных и практических работников уделять серьезное внимание обобщению и изучению первого опыта работы территориальных органов в федеральных округах, с тем чтобы определить эффективность различных звеньев вертикали исполнительной власти на уровне федеральных округов и субъектов РФ, уточнить их правовой статус.