Теоретические основы государственного управления

государственное управление содержит не только комплекс методов  и средств правовых, политических, экономических (регулирования, согласования, убеждения, стимулирования и т.д.), но и принуждение с помощью правоохранительных органов.

 

 

Можно согласиться с В. Цветковым, который рассматривает  структуру государственного управления с позиции теории организации, выделяя  в ней определенные структурные  элементы: объекты и субъекты управления. Между ними существует имманентная взаимодействие, которое охватывает две крупнейшие группы субъектно-объектных отношений: субординацийных и координационных.

 

Согласно Концепции административной реформы в Украине, государственное  управление – это «вид деятельности государства, заключающейся в осуществлении  ее управленческого, т.е. организующего  влияния на те сферы и отрасли общественной жизни, которые требуют определенного вмешательства государства путем использования полномочий исполнительной власти. В то же время государственное управление осуществляется и за пределами функционирования исполнительной власти, например, на уровне государственных предприятий, учреждений и организаций. Благодаря этому понятие «государственное управление» по содержанию является более широкое, чем понятие «исполнительная власть».

 

Исполнительная власть –  это одна из трех ветвей государственной  власти, которая в соответствии с  конституционным принципом разделения государственной власти должна разрабатывать  и воплощать государственную  политику по обеспечению выполнения законов, управления сферами общественной жизни, прежде всего, государственным  сектором экономики.

 

Государственное управление, хоть и является отдельным видом  деятельности государства, однако не является исключительной прерогативой какого-то одного вида государственных органов. Государственное управление в том  или ином объеме проявляются в  деятельности различных государственных органов, принадлежащих к законодательной, исполнительной или судебной власти. Однако, для органов исполнительной власти государственное управление является ведущим направлением деятельности, ведь именно эта ветвь власти по своей природе имеет управленческую направленность. По мнению В. Аверьянова, с которой соглашается автор, выявление содержательной связи исполнительной власти с государственным управлением, обязательной предпосылкой правильного понимания сути как самой исполнительной власти, так и государственного управления.

 

В рамках деятельности органов  исполнительной власти государственное  управление осуществляется:

 

в процессе реализации их полномочий по управляемых объектов внешнего общественного (экономического, социального и т.п.) среды;

 в процессе выполнения  местными государственными администрациями  полномочий органов местного  самоуправления, делегированных соответствующими  местными советами, учитывая, что  исполнительной власти эти полномочия  первично не принадлежат; 

в процессе руководства высшими  органами исполнительной власти работой  нижестоящих органов;

• в процессе руководства  работой государственных служащих внутри каждого органа (его аппарата) исполнительной власти (последние два  направления относятся к упоминавшейся ранее внутренне организационной сферы);

 

 

Все же, не следует забывать, что ряд полномочий исполнительной власти (предоставления управленческих услуг, взимание налогов и других обязательных сборов, применение мер  административного принуждения  (административных взысканий к правонарушителям т.д.) хотя и способствует реализации управленческого воздействия, однако не содержат признаков прямого государственного управления.

 

 

Что же касается законодательной  и судебной ветвей власти, а также  остальных государственных органов (органов прокуратуры, Счетной палаты, Высшего совета юстиции и т.д.), осуществление государственного управления имеет вспомогательное значение по их основных задач и функций, поскольку ограничивается сугубо внутренне организационными пределами. Относительно этих структур государственное управление имеет производный, в определенной степени обслуживающий характер. Несмотря на это, мы не имеем права игнорировать этот вид государственного управления.

 

Вне деятельности органов  исполнительной власти государственное  управление осуществляется:

 

внутри аппаратов любых  других (кроме органов исполнительной власти) государственных органов  – в процессе руководства работой  государственных 

служащих (например, в аппарате парламента, судов, органов прокуратуры);

внутри государственных  предприятий, учреждений, организаций  – в процессе руководства работой  персонала их администраций (первые два направления касаются упомянутого  внутренне организационного управления);

 со стороны соответствующих  уполномоченных государством субъектов  в процессе управления государственными  корпоративными правами; 

со стороны различных  совещательных органов, образуемых государственными органами (например, Президентом Украины), в части  выполнения предоставленных им организационно – распорядительных полномочий в  отношении других органов и должностных  лиц.

 

 

А. Бандурка соглашается с тем, что существует разница между понятиями «государственное управление» и «исполнительная власть», однако автор полемизирует с позицией В. Аверьянова по изъятию последних из списка управленческих отношений, связанных с реализацией многих полномочий исполнительной власти, частности в нормотворческой деятельности, предоставление административных услуг, взимание налогов или других сборов, применение мер административного принуждения к правонарушителям. По мнению А. Бандурки, во всех этих случаях речь идет о специфическом государственное управление. Исследователь проводит параллели с административным правом Германии, где в зависимости от способов государственно-властного воздействия на граждан, традиционно разделяют обязывающий государственно-властное влияние (вмешательство) и позитивное (разрешение) управление по предоставлению публичных услуг гражданам.

 

Дельным позиция А. Бандурки. Время имеет определенный смысл и позиция В. Аверьянова, поскольку в указанных сферах (сбор налогов, другие выплаты) государственное управление четко не просматривается.

 

Следует отметить, что существует определенная тенденция к изменению  терминологии, поскольку в последних  научных работах подчеркнуто  преимущественно в характере  административно-правовых отношений  не управленческие признаки, а признаки так называемой «публично – сервисной» деятельности, т.е. деятельности государства  и органов местного самоуправления по обеспечению такого порядка их взаимодействия с населением, конкретными частными (физическими и юридическими) лицами, при котором последние способны эффективно реализовывать свои права и законные интересы. Позитивом этого термина является подчеркивание подчиненном положении государства относительно человека и гражданина. Но пока эта терминология не является общепринятой в украинской правовой науке.

 

Некоторые авторы считают, что  следует отказаться от традиционного  для украинской и частично иностранной  научной литературы (стран СНГ) употребление термина «государственное управление»  как обозначение деятельности исполнительной власти. Зато исследователи предлагают употреблять термин «государственная администрация». Такая позиция имеет  определенную логику, но не является приемлемой, поскольку вносит путаницу как в науку административного права, так и в законодательство, которое использует термин «администрация» для обозначения различных уровней органов исполнительной власти.

 

В странах с континентальной  системой административного права, в частности во Франции, был разработан научный термин «публичная администрация», который впоследствии был воспринят  административно-правовой наукой подавляющего большинства стран мира, и хотя в научной литературе его переводят  словами «государственное управление», однако понятие публичной администрации  не тождественно понятию государственного управления, оно значительно шире по объему и богаче по содержанию. Публичная администрация – это организация и деятельность органов и учреждений, которые подчинены политической власти и обеспечивают выполнение законов, действуя в публичных интересах, и наделены прерогативами публичной власти.

 

А. Бандурка отмечает, что в общественных науках термин «регулирование» употребляют в более широком смысле, чем термин «управление», поскольку первым сказывается родовое понятие, а вторым – видовое. В последнее время такая трактовка все чаще переносится и на правовые отношения по руководству различными объектами, особенно экономическими процессами. Однако такое толкование неприемлемо, по крайней мере относительно сферы действия права, ведь правовое регулирование должно управленческую природу.

 

Понятие «управление» означает преимущественно внешний, то есть от постороннего субъекта, воздействие  на систему, влияние, которое является фактором сохранения и стимулирования определенной направленности развития или саморазвития системы. Все же А. Бандурка отмечает, что разница между государственным управлением и государственным регулированием значительной степени условна, поскольку управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет.

 

Следовательно, регулирование  допускает возможность и / или  предусматривает создание необходимых  условий для самостоятельной, в  частности спонтанной, действия внутренних механизмов функционирования и развития системы. Поэтому эти понятия  отличаются степенью детерминированности  последствия воздействия или  управленческого, то регулятивного.

 

Управляющее воздействие  более жестко детерминировано, а  регулятивный менее жестко, то есть «мягко» детерминирован. Поэтому  по признаку степени детерминированности  влияния, прежде всего его результата, управления и регулирования можно  сравнивать как видовое и родовое  понятие.

 

В Концепции административной реформы в Украине (далее –  Концепции) в системе государственного управления определяют следующие составные  элементы:

 

а) субъекты управления (органы исполнительной власти),

 

б) объекты управления (сферы  и отрасли общественной жизни, находящихся под организующим воздействием государства),

 

в) управленческая деятельность (процесс), то есть определенные общественные отношения, через которые реализуются  многочисленные прямые и обратные связи  между субъектами и объектами  управления.

 

По нашему мнению, именно такое определение системы государственного управления является наиболее оптимальным, поскольку учитывает его важные составляющие.

 

Основное противоречие государственного управления заключается в том, что  соответствие субъекта и объекта  управления никогда не бывает абсолютно  полной, поскольку оно и устанавливается, и нарушается одновременно. Эта бесконечная  проблемная ситуация время от времени  обостряется и решается определенными  перестройками или менее глобальными  изменениями. Также возможны различные  отклонения от нормальной поддержки  соответствия:

 

а) управленческая система  в своем развитии слишком отстает  от той, которой управляет, тогда  в функционировании последней или  доминирует стихий

НЕ начало, то и развитие сдерживается устаревшими организационными формами, то есть управленческая система  приобретает консервативного,

застойного характера (например, СССР во времена застоя),

 

б) управленческая система  в своем развитии забегает слишком вперед, несмотря на достигнутое состояние и закономерный ход процессов,

которыми управляют, и тогда возникают неестественные, иногда безобразные формы управления, как субъективизм.

 

Окончательной целью управленческой системы является не собственное  существование «для себя», а обеспечение  параметров надлежащего состояния  и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов и  ожиданий. В этом уникальность и особая значимость связей государственного управления с обществом, поскольку внешняя среда, т.е. среда существования системы госуправления – это то первичное (факторы экономической, политической, правовой, культурной и духовной сфер), что непосредственно влияет на процесс управленческих решений, поставляет его ресурсами или блокирует управленческие решения в случае неготовности к нему общества. Поэтому подходящим является утверждение В. Цветкова о том, что «кризис украинского общества – это в значительной степени кризис управления».

 

Здесь важны два фактора. Во-первых, управленческие решения  должны опережать и определять управленческие действия, иначе система управления и государство в целом трудно назвать правовыми, во-вторых, управленческая система способна стабильно функционировать  только как открытая система по признаку «вход-выход», когда каждому сигналу, что означает вход системы, отвечает отзыв – выходной сигнал. Степень  открытости зависит как от объективных (естественные ограничения, обусловленные  необходимостью соблюдать государственной, служебной, профессиональной тайны), так и субъективных факторов (бюрократические ограничения).

 

Н. Глазунова выделяет шесть  сущностных подсистем (элементов) системы  государственного управления, которые  разделяет и автор статьи: ин-онная, нормативно-правовая, коммуникативная, функционально-структурная, профессионально-кадровая и профессионально-культурная. Однако перечень этих систем не является исчерпывающим, тем более что сама исследовательница допускает возможность выделения и других подсистем, в частности научно-технологической.

 

Имеет определенную правильность позиция Н. Онищенко о том, что  общая структура системы государственного управления обязательно включает такие  элементы (подсистемы): а) объект управления, б) информационная система, позволяющая  получить сведения об управляемых координаты (фазовые координаты) объектом правления, в) формирователь управления – система, с использованием информации о состоянии  объекта формирует управленческие решения, г) исполнительную систему, через  механизм управления осуществляет воздействие  на объект управления.