Уполномоченный по правам человека в РФ и его конституционно-правовой статус

В контексте усиления взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами законодательной власти целесообразно также возложить на него функции по осуществлению экспертизы внесенных в Государственную Думу Российской Федерации законопроектов на предмет их соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации. Осуществление данной экспертизы должно являться обязательной стадией законодательного процесса на федеральном уровне.

Уполномоченный в силу ст. 29 Закона по результатам рассмотрения жалобы вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. Как представляется, указанное правомочие делает данный орган не таким уж «беззубым» и предоставляет ему возможность через механизм судебной власти реализовать государственную волю по восстановлению нарушенных прав граждан.

Однако по данному поводу имеется  ряд замечаний. Так, В.В. Гошуляк справедливо полагает, что «Уполномоченный по правам человека как государственный орган не представляет единой системы и не имеет своих подразделений на местах»¹⁰. Таким образом, в результате отдаленности территории между Уполномоченным и органом, чьи действия обжалуются, он не всегда может оперативно и эффективно защищать права граждан. Кроме того, в силу организационных, финансовых и иных моментов вряд ли возможен его выезд на место нарушения в отдаленные уголки России. В этой связи становится проблематичной сама возможность Уполномоченного на обращение в суд в интересах гражданина, а также истребования им необходимых документов. Более того, сложность прямого контакта с заявителем лишает его по объективным причинам возможности правильно и своевременно разобраться в ситуации, принять конкретные меры по защите прав гражданина. К тому же Уполномоченный лишен реального контроля за тем, действительно ли восстановлены права гражданина, а также приняты ли конкретные меры по выполнению его рекомендаций или все-таки с ним ведется «почтовая переписка» с должностным лицом, чьи действия обжалуются. Думается, что отсутствие необходимой информации или документов у Уполномоченного сводит все его попытки на обращение в суд к минимуму, поскольку при подаче заявления в суд ему следует соблюсти определенные требования, предъявляемые к форме и содержанию искового заявления.

Государственная защита прав человека, гарантированная каждому частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации, должна совместно осуществляться и регулироваться государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации. В действительности, однако, государственная защита прав человека осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации самостоятельно, независимо от действующих изолированно от него уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; федеральный закон, обеспечивающий их совместную деятельность и разделение полномочий, до настоящего времени не издан.

Создавшееся положение, сохраняющееся с 1997 г., когда был  издан Федеральный конституционный  закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и на основании его статьи 5 началось принятие законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, не только противоречит конституционным основам федерализма, но и негативно отражается на эффективности государственной защиты прав человека, координации взаимодействия федерального и региональных уполномоченных по правам человека в контроле за их признанием и соблюдением, обеспечении безопасности личности от посягательств на ее достоинство и независимость.

В этих условиях создание единой системы совместной государственной защиты прав человека является не только необходимым с учетом федеративного государственного устройства Российской Федерации, но и целесообразным с точки зрения обеспечения согласованных и скоординированных действий федерального и региональных уполномоченных по правам человека по ее осуществлению, а также единства форм и методов выявления и устранения ими нарушений прав человека, разграничения их должностных полномочий.

 

 

 

 

 

 

3. Правовой статус  уполномоченного  по правам человека в субъектах  Российской Федерации

В Федеральном Конституционном  законе «Об уполномоченном по правам человека» предусмотрена возможность  создания в субъектах федерации  института регионального Уполномоченного  по правам человека. На сегодняшний  день уполномоченные по правам человека назначены в 71 из 83 субъектов Российской Федерации. Кроме того, еще в 8 субъектах Российской Федерации - в республиках Бурятия и Тыва, в Вологодской, Мурманской, Новосибирской, Тамбовской и Тюменской областях, а также в Чукотском автономном округе - приняты законы об уполномоченном по правам человека, а самих уполномоченных, надо полагать, изберут в наступившем году. В Ярославской и Владимирской областях проекты региональных законов об уполномоченном по правам человека находятся в стадии обсуждения, а в Курганской и Магаданской областях к их разработке еще не приступили¹¹.

Создание института  уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации  не является обязательным и зависит  исключительно от решения регионального  законодателя.

В 11 субъектах Российской Федерации - в республиках Башкортостан, Карелия и Чувашской Республике, в Ивановской, Псковской, Рязанской и Челябинской областях, в Еврейской автономной области, в Ненецком, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах - уполномоченные по правам человека по-прежнему не имеют ни статуса государственного органа, ни рабочего аппарата, ни отдельного финансирования. Работать они не в состоянии. Причем не только потому, что кроме самого уполномоченного работать зачастую просто некому. Но еще и потому, что, не получив организационных, материальных и финансовых гарантий независимости, они оказываются в прямой зависимости от расположения как раз тех органов региональной власти, которые призваны при необходимости критиковать.

Поскольку на федеральном уровне не установлены требования к Уполномоченному по правам человека субъекта федерации, а лишь предусмотрена возможность учреждения данного института в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта федерации, регулирование отдельных элементов статуса Уполномоченного значительно разнится во всех субъектах федерации.

Прежде всего, ряд   субъектов федерации при  принятии региональных законов о  правовом статусе Уполномоченного  по правам человека не закладывает  в его текст норму об обеспечении  финансирования его деятельности. Как следствие, Уполномоченный не может осуществлять свою деятельность на постоянной основе, поскольку его финансирование зависит от того, заложили соответствующую статью расходов в региональный бюджет на текущий год или нет¹².

Помимо проблем финансирования деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ существует проблема обеспечения его аппаратом. Аппарат Уполномоченного позволяет эффективно вести работу по защите прав и свобод, поскольку позволяет обрабатывать и рассматривать все поданные обращения граждан. В то же время отсутствие такого аппарата приводит к перегруженности Уполномоченного и, как следствие, к неспособности эффективно осуществлять свои функции, указанные в Законе субъекта.

При изучении нескольких десятков Законов субъектов федерации об Уполномоченном по правам человека в субъектах федерации было обнаружено, что региональные Законодатели по-разному пользуются предоставленной им федеральным Законодателем возможностью самостоятельно определять основы правового статуса и компетенции Уполномоченного по правам человека в субъекте федерации. Как правило, в большинстве регионов предпринята попытка избежать появления «сильного» Уполномоченного по правам человека. В то же время, например, в республике Татарстан, компетенция Уполномоченного по правам человека значительно расширена по сравнению с компетенцией, закрепленной в Федеральном Конституционном законе «Об уполномоченном по правам человека» для федерального Уполномоченного.

Особенность правового  статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации состоит в том, что они являются связующим звеном между гражданским обществом и властью, между гражданином и чиновником; выступают в качестве своеобразного посредника между ними; осуществляют мониторинг действий органов государственной власти с позиции их соответствия закону; вырабатывают и предлагают государственным структурам рекомендации по совершенствованию деятельности; консультируют государственные структуры; способствуют распространению информации и правовому просвещению граждан по вопросам защиты их прав и свобод. Реализация законодательно заявленного статуса уполномоченных по правам человека исходит из определенных форм и способов их деятельности, исследованию которых на региональном уровне и посвящена данная работа.

Следует подчеркнуть, что  формы и способы деятельности региональных омбудсменов должны соответствовать  как законодательным нормам, так  и морально-нравственным критериям.

Рассмотрение законов  субъектов Российской Федерации  об уполномоченных по правам человека указало на единство целей учреждения соответствующей должности, а именно: защита прав и свобод человека и гражданина, их соблюдение и уважение органами государства и их должностными лицами. Несмотря на обозначенные общие цели, в соответствующем региональном законодательстве предусматриваются различные наборы форм деятельности омбудсменов. Анализ этих форм позволил их унифицировать и свести в определенный перечень. А именно региональные омбудсмены способствуют: организации и осуществлению контроля, а также восстановлению нарушенных прав граждан; совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина; международному и межрегиональному сотрудничеству в области защиты прав и свобод человека и гражданина; информированию населения о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека; правовому просвещению в сфере прав человека и гражданина.

Региональные уполномоченные по правам человека, не подменяя собой  иные органы, способствуют осуществлению  правозащитной деятельности, повышают ее эффективность и приближают государственные органы к населению при решении различного рода проблем.

Анализ регионального  законодательства показал, что наиболее урегулированными являются две формы  деятельности региональных уполномоченных по правам человека - восстановление нарушенных прав граждан и совершенствование законодательства о правах человека и гражданина. Содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека является одной из основных форм деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Эта деятельность осуществляется через рассмотрение направляемых непосредственно региональному омбудсмену обращений (жалоб) от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или временно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, организаций, а также физических и юридических лиц, если их обращения (жалобы) касаются вопросов соблюдения фундаментальных прав¹³.

Законодательство субъектов  Федерации предоставляет уполномоченному  право выбора жалоб для рассмотрения. Он может: принять обращение (жалобу) к рассмотрению; передать обращение (жалобу) органу государственной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение обращения (жалобы) по существу; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; мотивированно отказать в принятии обращения (жалобы) к рассмотрению.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Таким образом, государственная защита прав человека, гарантированная каждому частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации, должна совместно осуществляться и регулироваться государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации. В действительности, однако, государственная защита прав человека осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации самостоятельно, независимо от действующих изолированно от него уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; федеральный закон, обеспечивающий их совместную деятельность и разделение полномочий, до настоящего времени не издан.

Создавшееся положение, сохраняющееся с 1997 г., когда был  издан Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и на основании его статьи 5 началось принятие законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, не только противоречит конституционным основам федерализма, но и негативно отражается на эффективности государственной защиты прав человека, координации взаимодействия федерального и региональных уполномоченных по правам человека в контроле за их признанием и соблюдением, обеспечении безопасности личности от посягательств на ее достоинство и независимость.

В этих условиях создание единой системы совместной государственной  защиты прав человека является не только необходимым с учетом федеративного  государственного устройства Российской Федерации, но и целесообразным с точки зрения обеспечения согласованных и скоординированных действий федерального и региональных уполномоченных по правам человека по ее осуществлению, а также единства форм и методов выявления и устранения ими нарушений прав человека, разграничения их должностных полномочий.

В настоящее время искомая система государственной правозащиты должна, видимо, опираться на общие принципы организации института уполномоченного по правам человека и, что особенно важно, на одинаковое понимание всеми уполномоченными своих задач и пределов компетенции. В качестве рабочей гипотезы можно предположить, что стартовые условия для формирования единой системы государственной правозащиты возникнут, когда институт уполномоченного по правам человека будет:

- создан во всех без исключения субъектах Российской Федерации;

- являться государственным органом с правом юридического лица;