Види та характеристика форм державного управління

За своєю  суттю індивідуальний акт застосування норм права — це оформлене у  вигляді індивідуального державно-владного припису рішення органу управління з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору діючих нормативних приписів. Прикладами таких  актів є накази про призначення  на посаду, про звільнення з посади, надання відпустки, допомоги, пільг, зарахування до резерву на висунення, документи про утворення управлінських  структур, постанови про вирішення  справ про адміністративні правопорушення, про розгляд скарг громадян тощо.

Кількість і масштабність актів застосування норм права не піддається жодному  переліку. По суті, вся динаміка державного управління охоплюється цією формою діяльності виконавчо-розпорядчих  органів.

Отже, акт  застосування норм адміністративного  права — це індивідуальний юридичний  акт, що вирішує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку  адресата, має держано-владний характер, видається уповноваженим органом  в установленому порядку.

3. Укладання адміністративних договорів. Своєрідною формою державного управління слід вважати адміністративні договори. З самого початку доцільно зазначити, що досить інтенсивно використовуваний в адміністративно-правовій літературі термін "адміністративний договір" у нормативних джерелах не вживається.

Основне питання даної проблеми полягає  в тому, що договірні відносини  характерні для цивільного права  і відрізняються юридичною рівністю волевиявлення сторін, які в них  вступають. Тобто, договір — це угода  сторін, які юридично рівноправні. Природа  ж державного управління передбачає імперативність, юридичну владність  волевиявлень даної сторони і  як наслідок — юридичну підвладність іншої сторони.

З таких  позицій сам термін "адміністративний договір" нібито суперечить правовій логіці.

Проте змінювані  в процесі історичного розвитку суспільні відносини і практика їх регулювання викликали до життя  такий вид угод, як плановий договір. Мається на увазі договір, який укладається  внаслідок того, що вступ у договірні  відносини передбачений планом (аналогічним  документом), який, по суті, є управлінський (вольовий і владний) акт держави.

Наприклад, п. 2 Указу Президента України від 13 жовтня 1997 р. "Про рішення Ради національної безпеки і оборони  України від 19 вересня 1997 р. "Про  стан науково-технічної сфери України  та невідкладні заходи щодо підвищення ефективності її державного регулювання" містить норму, яка вимагає від  Міністерства України у справах  науки і технологій разом з  Національною академією наук у місячний термін подати Президентові України  перелік заходів щодо підтримки  науково-технічної діяльності у  регіонах.

Питання про характер планових договорів  стає предметом докладного аналізу  вчених-цивілістів. У результаті —  вони дійшли висновку, що у такому виді угод різко обмежується індивідуальна  воля сторін.

Отже, в  юридичній практиці набули значного поширення договори, в яких воля однієї із сторін органічно поєднується  з управлінською волею держави, тобто дана сторона виступає як юридично владний суб'єкт. Інша ж сторона  зобов'язана їй підкоритися, тобто  виступає як юридично підвладний суб'єкт. Така ситуація вже характерна для  управлінських та адміністративно-правових відносин.

Проте відносини, в яких учасники договору перебувають  не в однаковому становищі, а орган  управління зберігає владні повноваження, тобто повноваження адміністративно-правового  характеру, виникають не лише через  дію актів планування.

Так, адміністративний договір використовується у процесі  оформлення громадян на роботу, коли у  двосторонній бесіді щодо умов праці  посадова особа і претендент на посаду дійшли згоди. Такий адміністративний договір передує факту призначення  на посаду відповідним наказом.

Перехід до побудови ринкових відносин потребує вдосконалення державно-управлінської  діяльності, в тому числі й через  застосування форм, які найбільшою мірою відповідають сучасним умовам і розвитку суспільства. Однією з  таких форм треба визнати на нинішньому етапі договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з властивими йому державно-владними повноваженнями.

Нині  дедалі частіше приймаються нормативні акти, які зобов'язують сторони до укладення договорів.

Так, в  Указі Президента України "Про  додаткові заходи щодо матеріального  і морального заохочення працівників  вугільної промисловості" від 9 січня 1996 р. містяться такі норми:

Кабінету  Міністрів України за погодженням  з об'єднанням галузевих профспілок:

визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових окладів...;

установити  граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород...;

передбачити запровадження додаткових заходів  стимулювання сумлінної та високопродуктивної праці...

Аналіз  цього Указу, який має явно виражений  адміністративно-правовий характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов'язаний в адміністративно-правовому порядку, тобто через видання відповідних  адміністративно-правових актів, визначити умови оплати праці; встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород; ввести додаткові заходи стимулювання; підготувати законопроекти.

Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю глави держави  шляхом прийняття одностороннього  вольового рішення), йому необхідно  усі ці питання погодити з об'єднаннями  галузевих профспілок. Тобто, Кабінет  Міністрів України зобов'язаний (саме так передбачено адміністративно-правовою нормою) вступити з об'єднанням профспілок у договірні відносини.

Отже, виникає  договір, який регламентується адміністративно-правовими  нормами. Цей висновок підтверджується  такими обставинами:

по-перше, основою для його укладення є  адміністративно-правова норма;

по-друге, він набирає чинності тільки в  тому випадку, якщо буде прийнято відповідний  адміністративно-правовий акт;

по-третє, якщо дія даної угоди буде визнана  недоцільною, вона може бути припинена  в адміністративному порядку  шляхом видання правового акта, що скасовує попередній.

Таким чином, договірні відносини передують  виникненню "стандартних" адміністративно-правових відносин, а потім опиняються немов  би всередині цих адміністративних правовідносин. Отже, з точки зору вольового змісту, виділяються два  види договорів. По-перше, договори, які  створюються на основі вільного волевиявлення  сторін. Це суто цивільно-правові договори. По-друге, договори, які виникають  з волі держави, за обов'язкової участі її органів і під впливом норм адміністративного права. Це адміністративні  договори.

При розгляді юридичної природи договорів  другої групи (адміністративних договорів) важливо зазначити, що вони виникають  лише в сфері виконавчо-розпорядчої, діяльності органів державного управління, тобто там, де складаються адміністративно-правові відносини.

Норми адміністративного  права безпосередньо впливають  на вольовий зміст угод і формують їх так, що воля суб'єктів договору скеровується на реалізацію норми адміністративного  права, тобто на реалізацію волі держави. Такий договір хоч і зберігає попередні цивільно-правові форми, однак, набуває нової якості —  стає адміністративним договором.

Характерним у даному розумінні є пояснення  на законодавчому ріпні терміна "державний контракт". У Законі "Про поставки продукції для  державних потреб" від 22 грудня 1995 р. йдеться, що державний контракт —  це договір, укладений між державним  замовником від імені держави  і виконавцем замовлення. В сувою  чергу, державне замовлення визначається як спосіб державного регулювання економіки, тобто спосіб державно-владного впливу на відносини в даній сфері, спосіб формування адміністративно-правових відносин. Більше того, виконавець не може відмовитися від укладення контракту, якщо держава в особі замовника  вважає це необхідним. У разі відмови  від укладення контракту на замовника  накладаються штрафні санкції. Дана обставина не залишилась не поміченою  законодавцем і в результаті —  в нормативних документах з'явився термін "договір доручення".

Викладене дозволяє встановити риси, характерні для адміністративного договору:

• це угода, що виникає в сфері державного управління у зв'язку і з приводу реалізації органом державного управління повноважень виконавчо-розпорядчого характеру;
• підставою виникнення подібних угод є адміністративний акт — владний вольовий припис;
• адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністративного права чи акт правозастосовної діяльності органу управління;

• адміністративний договір має організуючий характер.

Вищенаведене  дозволяє дати визначення адміністративному  договору.

Адміністративний  договір — це визначена актами адміністративного права угода сторін, одна з яких є носієм державно-владних повноважень стосовно інших.

Така  угода спрямована на встановлення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин.

Отже, подальший  розвиток механізму державно-управлінської  діяльності в умовах поступового  переходу до ринкових відносин робить актуальною проблему адміністративно-договірних угод (адміністративних договорів) з  позицій дослідження еволюції адміністративно-правових форм реалізації державного управління.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій. До таких форм насамперед слід віднести різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація й облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб'єктів підприємницької діяльності, нормативних актів тощо.

До нині сутність та юридична природа реєстраційних  дій повністю не з'ясована. Деякі  дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте  державна реєстрація має не лише інформаційне значення. її роль головним чином полягає  в тому, щоб підтвердити юридичні факти чи їх системи. Очевидно, акт  реєстрації є рішенням компетентного  органу, що вказує на юридичний стан суб'єкта. Реєстраційні дії мають  юридичні наслідки. Так, незареєстровані  транспортні засоби не можна експлуатувати, незареєстрований нормативний акт  не може бути опублікований і розісланий тощо. До інших юридично значущих дій  також належать: прийняття присяги, службове атестування тощо.

5. Здійснення організаційних дій — це повсякденні і різноманітні вияви управлінської дисципліни, які безпосередньо не спричиняють юридичних наслідків. Організаційні дії здійснюються для забезпечення чіткої й ефективної роботи відповідних систем управління. Вони мають внутриуправлінське, внутриапаратне значення. Водночас, вони можуть використовуватися для певного впливу на громадські структури і громадян.

До таких  дій можна піднести різні інструктування, наради, семінари, збори, конференції, надання практичної допомоги, розповсюдження позитивного досвіду, проведення контрольних  заходів, вивчення громадської думки, розробка заходів щодо впровадження новітніх досягнень науки і техніки  тощо.

6. Виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний характер. З їх допомогою обслуговується процес управління та інші форми управлінської діяльності, спрямовані на утворення нормальних умов для здійснення адміністративних функцій.

До матеріально-технічних операцій належать дії з підготовки матеріалів для проведення організаційних заходів, видання юридичних актів, діловодство, складання довідок, звітів, оформлення документів тощо. Роль і значення матеріально – технічних операцій не можна зменшувати. Від них багато в чому залежить ефективність управлінської праці.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

II. Розділ. Шляхи вдосконалення форм і принципів державного управління

 

Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне полягає в обов'язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що диктуються умовами суспільного розвитку.

Потреби в  таких змінах найбільш голосно заявляють  про себе у кризові періоди, коли системи державного управління не можуть забезпечити ефективності управлінського впливу, не встигаючи адекватно реагувати на трансформацію соціально-економічних відносин.

У близькому  до цього стані перебуває нині система державного управління України. Однією з її слабких моментів є те, що вона еклектично поєднала в собі, по-перше, інститути, які дісталися у спадок від радянської доби; по-друге, нові інститути, що вже сформувались у період становлення незалежності України. "Конфліктуючи" між собою, вони роблять управлінську систему внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою та важкодоступ-ною. Таким чином, існуюча система державного управління у багатьох випадках стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Реагуванням на таке становище є низка нормативних  документів щодо реформування системи  державного управління. Так, постанова Верховної Ради України від 13 червня 1995 р. "Про розробку проекту Закону України щодо структури виконавчої влади", у п. 2 містить доручення Комісії Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи розробити проект Концепції адміністративної реформи.

Указ Президента України від 7 липня 1997 р. "Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи" і "Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи", затверджене Указом Президента України від 2 жовтня 1997 p. зазначають, що комплексна адміністративна реформа має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з визначних чинників економічних та соціальних реформ.