Виды правовых актов управления

в) акты управления органов межотраслевого (надведомственного) управления (например, приказы Госстандарта России). Эти акты принимаются органами межотраслевой компетенции и направлены, прежде всего, на решение вопросов, имеющих важнейшее значение для нескольких отраслей или сфер государственного управления. Данные административные акты имеют важное практическое значение и подлежат обязательному исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, федеральным министерствам, другим ведомствам, органам регионального государственного управления;

г) акты управления, издающиеся контрольно-надзорными органами (инструкции федеральных Госгортехнадзора, Госэнергонадзора, санитарно-эпидемиологического надзора). В этих нормативных правовых актах содержатся важнейшие положения о существе надзорной деятельности, пределах и задачах осуществления надзора, порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законных предписаний или при совершении административных правонарушений.

9. В зависимости от уровня  органов, принимающих акты управления, и их названия различают:

а) акты управления, издаваемые Президентом РФ. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ принимает указы и распоряжения;

б) акты Правительства РФ (постановления и распоряжения);

в) в соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде приказа или в ином установленном законодательством РФ виде в соответствии с утверждаемыми Правительством РФ правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В соответствии с действующими Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) могут издавать:

- постановления;

- приказы;

- распоряжения;

- правила;

- инструкции;

- положения (издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается).

В некоторых регламентах федеральных органов исполнительной власти устанавливается, что их решения оформляются распорядительными документами (приказами, директивами, указаниями и распоряжениями) и являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти. В регламентах некоторых федеральных органов исполнительной власти определяется, что они вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты — приказы в установленной сфере деятельности, а также издавать в пределах своей компетенции приказы как индивидуальные правовые акты.

Очевидно, что в будущем в рамках проведения в Российской Федерации административной реформы будет установлена иная система нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Это обусловлено формированием новой системы общих нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих, замещающих в них должности государственной службы. В настоящее время эта система складывается из следующих актов:

- Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30)10;

- Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452)11;

- регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства);

- административные регламенты исполнения государственных функций;

- административные регламенты предоставления государственных услуг;

- должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Административный регламент федерального органа исполнительной власти составляют:

- регламент федерального органа исполнительной власти;

- административные регламенты исполнения государственных функций;

- административные регламенты предоставления государственных услуг;

- должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти.

Федеральное министерство, являясь федеральным органом исполнительной власти, имеет право осуществлять функцию нормативного правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральная служба и федеральное агентство имеют право в пределах своей компетенции издавать индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, т. е. в некоторых случаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются правом принятия также нормативных правовых актов;

г) акты правительств республик, входящих в состав Российской Федерации (постановления и распоряжения);

д) акты губернаторов, глав администраций, председателей правительств субъектов РФ (постановления и распоряжения). Новым видом подобных актов стали указы (например, мэра г. Москвы). Образованные в структуре областных и краевых администраций органы (отделы, управления, главные управления, департаменты и т. п.) вправе издавать приказы, распоряжения.

10. В зависимости от способа  принятия акта выделяют12:

а) коллегиальные акты, которые принимаются коллегиальным органом на специальном заседании в итоге проведенного голосования, например Правительством РФ. Как правило, коллегиальные акты управления издаются в форме постановлений, направленных на решение главных, важных и общих вопросов администрирования. Эти же органы управления без коллегиального обсуждения могут готовить распоряжения по менее сложным вопросам, так называемого организационного или текущего управления;

б) единоличные акты, которые встречаются на практике намного чаще коллегиальных, так как само законодательство предусматривает возможность издания должностными лицами актов управления. Следует подчеркнуть, что часто единоличный акт (или постановление, подписанное одним должностным лицом) тем не менее, является результатом коллективного обсуждения, анализа и согласования.

11. В зависимости от степени  соответствия законам (соблюдение  требований принципа законности), юридической значимости и действительности административные акты можно разделить на:

а) правомерные, или законные (правильные, социально значимые, необходимые, обоснованные, приносящие обществу, государству и гражданам социальную пользу), акты управления — это административные акты, отвечающие всем требованиям, которые предъявляются к ним, с тем, чтобы обеспечить их законность, обоснованность, целесообразность и эффективность. Несмотря на очевидную правомерность и законность того или иного административного акта, соответствующие субъекты всегда имеют возможность его обжалования в административном или оспаривания в судебном порядке;

б) оспоримые акты управления — акты спорного характера, или неправомерные (незаконные). В таких случаях говорят об опровержимости или устранимости запятнанного юридическими недостатками акта». В этой связи автором отмечалась известная презумпция правомерности административных актов, исходящих от государственных учреждений. Поэтому для «лишения несовершенного акта юридической силы в большинстве случаев требуется особое постановление компетентного учреждения, констатирующего недействительность дефектного акта»;

в) ничтожные административные акты (противоправные; недействующие) — это акты, которые недействительны и незаконны с момента их издания или принятия, ибо абсурдность, неприемлемость и несоответствие публичным интересам, отсутствие юридической обработки акта настолько очевидны, что не требуют юридической квалификации и специального доказывания этого факта. С формальной точки зрения ничтожными будут являться те административные акты, которые нарушают правовые нормы, ясно и недвусмысленно устанавливающие соответствующие правила поведения, общезначимые положения или требования; не имеют законных оснований и предпосылок для издания административного акта, т. е. сама его социальная значимость и необходимость не вытекает из каких-либо документов или нормативных актов; были приняты лицом или органом публичной власти, не имеющими на то полномочий и компетенции; содержат требования о совершении правонарушения.

 

ГЛАВА III Юридическое значение правовых актов управления

 

Издание правовых актов влечет разнообразные юридические последствия.

Во-первых, правовые акты управления могут содержать правовые нормы, регулирующие различные общественные отношения не только в сфере государственного управления, но и ее пределами, например, в сфере местного самоуправления. Они могут относиться как к административному, так и к другим отраслям права: гражданскому, финансовому, земельному13.

Во-вторых, правовые акты управления могут выступать в виде юридических фактов, влекущих возникновение конкретных административных, земельных и других правоотношений.

В литературе по административному праву иногда как на признак правового акта управления указывается его юридический характер. Между тем правовой и юридический акт – понятия однозначные, хотя не всякий акт исполнительной власти признается правовым.

В-третьих, правовые акты управления могут служить основанием издания или отмены других актов, а также доказательством в судебном процессе уголовным, гражданским, трудовым, административным, жилищным и другими делам.

Специфика правовых актов управления подчеркивается их соотношением с актами законодательных, судебных органов и органов прокуратуры. Очевидно их отличие по субъектам, издающим соответствующие акты. Но оно к этому не сводится.

Как уже отмечалось, правовые акты управления подзаконны. В частности, это означает, что законы обладают более высокой степенью юридической силы по сравнению с правовыми актами управления. Правовые акты управления не должны противоречить законам, не могут отменить или заменить закон. Законы могут же повлечь за собой изменения или отмену правового акта управления. Вместе с тем законы субъектов РФ не должны противоречить законным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.

Правовые акты управления отличаются от судебных актов, являющихся юрисдикционными по своей сути, принимаемые по конкретным уголовным, гражданским и т.д. делам и не имеют правотворческого назначения. Правовые ауты управления юридически обеспечивают организующую деятельность государства. Административно-юрисдикционные акты среди них занимают незначительное место.

Судебные акты могут отменить, признать недействующим или недействительны правовой акт управления, судебные акты не могут быть отменены, изменены или приостановлены актами управления. Судебные акты служат важным средством укрепления законности в сфере государственного управления.

Правовые акты управления, будучи служебными документами, отличаются от служебных документов, не являющимися актами, но имеющих юридическое значение: актов контрольных проверок, отчетов и т.п. Главное отличие в том, что последние не влекут непосредственно юридических последствий, не могут быть предпосылкой издания правовых актов, применения поощрений и ответственности, содержать информацию, имеющую значение доказательств и т.д.

Особое место среди служебных документов занимают государственные реестры, регистрационные книги, журналы. Например, Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и другие. В таких документах фиксируются сведения, влекущие различные юридические последствия: создание юридических лиц, изменение в их правовом положении, возникновение права собственности на недвижимое имущество, вступление в силу правовых актов управления и т.д. В частности, юридическое лицо считается созданным с моментом внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи его государственной регистрации, произведенной на основании решения уполномоченного органа. По сути дела данная запись означает момент вступления в силу правового акта о его регистрации. Такого рода документы представляют важный информационный ресурс по соответствующим вопросам, имеющим важное государственное значение. Их объединяет, то, что они содержат информацию юридического характера, предусмотренную нормативными правовыми актами, но сами по себе ими не являются и не устанавливают какие-либо прав и обязанностей14.

Реестры, регистрационные книги, журналы утверждаются уполномоченными государственными органами, определяющими порядок их ведения, требования к их форме и содержанию, и содержат, в том числе требования к их форме и содержанию, условия хранения. Сведения в них вносят на основании правовых актов и выдаются заинтересованным лицам в установленных случаях и порядке.

Однако известны государственные реестры, представляющие собой своеобразные нормативно правовые акты, например, Реестр государственных должностей государственной службы, имеющие нормы относительно количества и видов должностей, обязательные для соответствующих органов.

Правовые акты надо отличать от не служебных документов, имеющих юридическое значение, удостоверяющих личность, уровень образования (паспорта, диплома об образовании, водительского удостоверения). Такого рода документы выдаются на основании правовых актов, издаваемых уполномоченными должностными лицами.

Условия законности и эффективности правовых актов органов управления.

Общие требования:

1) правовой акт управления может  быть издан лишь уполномоченным  на то органом управления или  должностным лицом. Например, территориальные  органы федеральных органов исполнительной  власти не в праве издавать  нормативно правовые акты;

2) правовой акт управления должен  быть издан органом управления  или должностным лицом лишь  в пределах его компетенции  как с точки зрения предмета  ведения, так и объема полномочий. Например, Таможенный комитет России  не вправе издавать нормативно правовые акты, устанавливающие административную ответственность за их нарушение;