Научно-правовые подходы к участию прокурора в гражданском судопроизводстве

Трансформация общей  служебной функции прокурора  в процессуальные функции связывается с определенными критериями социального и публичного характера. Такими критериями являются:

затруднительность для  гражданина осуществлять своими действиями конституционное право на судебную защиту;

общественный интерес (защита интересов неопределенного  круга лиц);

интересы государства  и местного самоуправления (Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления).

То есть участие прокурора в гражданском процессе предопределено причинами публичного характера.

Судебная защита своих  прав и свобод - дело самого гражданина. Никто не может быть лишен права  на судебную защиту, но никто не может быть и понужден к защите своего права помимо воли. Это - аксиоматичный постулат гражданского процесса. Однако если гражданин по уважительным причинам не может сам реализовать принадлежащее ему право на обращение в суд за защитой, данное обстоятельство не может служить причиной ограничения права на судебную защиту. На этот случай необходимы особые государственные гарантии.

Не случайно в ходе работы над проектом ГПК делались радикальные предложения относительно снижения роли прокурора в гражданском процессе. И они были оправданны. Но в то же время было важно обеспечить судебную защиту так называемого «безгласного интереса», когда гражданин по не зависящим от его воли причинам затрудняется в реализации права на судебную защиту, а также общественных и государственных интересов. Это компенсационная функция. Специальных институтов, которые могли бы выполнить эту функцию, в России не сложилось. Названные обстоятельства - главная причина необходимости сохранения института участия прокурора в гражданском деле.

Сравним по проекту ГПК 1995 г. и проекту ГПК 1997 г., который стал базовым для нового ГПК, предполагалась одна процессуальная форма участия прокурора: обращение в суд с иском (заявлением) в защиту прав и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, если этого требует охрана прав и свобод граждан, общественных или государственных интересов. При этом возможность обращения прокурора в суд с иском в защиту интересов гражданина связывалась исключительно с просьбой заинтересованного лица (за исключением недееспособных лиц) - ст. 36 Проекта 1995 г. и ст. 47 Проекта 1997 г. Не предусматривалось право прокурора давать заключения по любому делу, а также опротестовывать судебные постановления, если прокурор в деле не участвовал. В проекте ГПК, внесенном в Государственную Думу, предполагалось уже и участие прокурора в деле в форме дачи заключения по делу.

Итак, главная функция прокурора  в гражданском процессе - это компенсационная  функция, которая предопределяет место  и значение института участия прокурора в деле. Компенсационная функция прокурора по своему существу есть элемент системы гарантий судебной защиты. Если по не зависящим от воли гражданина причинам он затрудняется в реализации права на судебную защиту своих прав, свобод, законных интересов, это не может быть безразличным для государства - оно обязано обеспечить в таком случае государственное содействие гражданину в предоставлении судебной защиты. В этом кроется публичный интерес, который опосредуется в возможности обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина. Однако предметом и объектом защиты в процессе будет интерес частный. Публичный интерес проявляется опосредованно, косвенно.

Компенсационная функция прокурора  проявляется и в случаях, когда он обращается в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Надзорную функцию в гражданском  процессе прокурор осуществляет при  участии в форме дачи заключения по делу в случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами.

Что касается возможности прокурора  влиять на возбуждение производства в суде апелляционной или кассационной инстанций, надзорной инстанции, производства по пересмотру по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции, то общий принцип здесь таков: прокурор имеет право принести представление на судебное постановление и инициировать возбуждение соответствующей стадии гражданского процесса, если он участвовал в деле.

Это правило закреплено относительно апелляционного и кассационного  производства (ч. 2 ст. 320, ст. 336 ГПК). Также  согласно ч. 3 ст. 376 ГПК право на обращение  в суд надзорной инстанции  с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют должностные лица органов прокуратуры, указанные в ст. 377 ГПК. Представление о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решения, определения суда, постановления президиума суда надзорной инстанции, вступивших в законную силу, может быть подано прокурором, если он участвовал в деле (ст. 394 ГПК).

3. Правовой статус и роль прокурора в гражданском судопроизводстве

История развития законодательства о суде и прокуратуре показывает, что прокуратура всегда была связана с гражданским судом. Какие бы изменения, затрагивающие статус прокурора, ни происходили, функция участия прокурора в гражданском судопроизводстве всегда сохранялась. Цель участия прокурора в гражданском процессе всегда носила ярко выраженный публичный характер, поскольку прокурор, участвующий в процессе, является представителем государственной власти.

Положения нового ГПК РФ, принятого в конце 2002 г., также  подтверждают эти выводы, хотя в значительной степени изменяют полномочия прокурора по сравнению с прежним ГПК РСФСР и дают принципиально новую трактовку института участия прокурора в гражданском судопроизводстве.

Если раньше прокурор был  вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов либо прав и охраняемых законом интересов граждан (ст. 41 ГПК РСФСР), то в новом ГПК РФ прокурор ограничен правом обращения с заявлением только в защиту интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, либо прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, который в силу состояния здоровья, возраста, недееспособности или других уважительных причин не может сам обратиться в суд.

Вместе с  тем Кодекс недостаточно четко прописал роль и процессуальное положение  прокурора в гражданском процессе при обращении с заявлением и  тем самым не поставил точку в  уже длительное время существующих дискуссиях по этому вопросу.

Некоторые авторы полагают, что прокурор, предъявивший иск, занимает положение стороны (истца) в процессе. Главное, на что ссылаются авторы такого подхода, - то, что иск прокурора всегда предполагает наличие ответчика, являющегося стороной по делу, а если есть ответчик, то должен быть и истец (Н. Полянский, М. Строгович, В. Савицкий, А. Мельников). Другие считают прокурора, предъявившего иск, истцом только в процессуальном смысле, поскольку в его пользу суд ничего не присуждает, его распорядительные права имеют лишь процессуальный характер (М. Шакарян, В. Щеглов). По мнению третьих, прокурор никогда не является стороной в процессе и всегда занимает положение представителя государства, осуществляющего надзор за законностью (Н. Чечина, Н. Ченцов).

На наш взгляд, последние две точки зрения заслуживают наибольшего внимания. Во-первых, деятельность прокурора, в чем бы она ни проявлялась, всегда надзорная. Как справедливо отмечает А. Козлов, «в какую бы форму ни облекалась прокурорская деятельность, в какой бы сфере общественных отношений ни проявлялась, она всегда будет представлять собой осуществление надзора за исполнением законов. Надзорной эта деятельность является и в судебном процессе - как уголовном, так и гражданском». Обращение прокурора с иском (заявлением) часто является завершающим этапом надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, за соответствием закону издаваемых ими правовых актов, а также надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целях принятия мер к устранению выявленных нарушений. Поэтому нельзя не согласиться с теми, кто утверждает, что прокурор, осуществляя надзорную функцию, использует форму иска для возбуждения гражданского дела в суде, оставаясь при этом представителем государства. Вступая в процесс, прокурор не утрачивает своего особого правового статуса. Именно будучи представителем государства, прокурор наделяется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца лишь за некоторыми исключениями (не может заключать мирового соглашения, не несет обязанности по уплате судебных расходов, отказ прокурора от иска не влечет прекращение производства по делу). Поэтому с точки зрения процессуального положения его можно назвать истцом в процессуальном смысле слова.

Однако эта  роль и процессуальное положение  прокурора в законе четко не оговорены, и тем самым оставлены возможности для различной трактовки настоящего ГПК.

Прокурор не может по своей инициативе вступить в дело в любой стадии процесса по любому гражданскому делу. За ним закреплено право участия и дачи заключения только по ряду определенных гражданских дел, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами (ст. 45 ГПК РФ).

Как уже отмечалось, интерес прокурора в гражданском  процессе носит публичный характер и сосредоточен на реализации одной  из важных государственных функций - надзора за соблюдением законности. В связи с этим представляется не совсем правильным закрепление положения об участии прокурора «в целях осуществления возложенных на него полномочий» только лишь применительно ко второй форме участия прокурора в гражданском процессе (дача заключения). Это положение следовало бы сформулировать как самостоятельную норму, относящуюся ко всему содержанию ст. 45 ГПК РФ, и более четко. Это обусловлено тем, что фраза п. 3 ст. 45 ГПК РФ содержит ключевое положение, определяющее роль и статус прокурора, поскольку главная функция прокуратуры - надзор за неуклонным исполнением законов, и прежде всего - Конституции РФ, укрепление правопорядка в стране, защита прав, свобод и законных интересов граждан, публичных интересов государства, пресечение любых фактов нарушения законов всеми имеющимися у него средствами, которыми он наделен законом, в том числе и путем использования гражданско - правовых средств.

По настоящему ГПК прокурор лишен права давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом по тем делам, по которым он сам предъявлял исковое заявление. Такая позиция авторов Кодекса объясняется их стремлением к усилению действия принципа состязательности и равенства сторон в гражданском процессе. Однако исключением из этого правила являются две категории дел: дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части и дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. По этим делам прокурор обладает как правом на возбуждение производства, так и на вступление в процесс в целях дачи заключения.

Несмотря на новую редакцию положений, регулирующих деятельность прокурора в гражданском  процессе в суде первой инстанции, новый  ГПК не снимает ряда вопросов, не разрешенных в прежнем процессуальном законодательстве, а в некоторых случаях ставит и новые.

Так, в нем не раскрывается понятие «заключение прокурора», не определяется его процессуально - правовое значение и содержание. Остается непонятным, о чем прокурор дает заключение и какое значение оно имеет для суда (хотя, например, значение заключения эксперта в Кодексе раскрыто - ст. ст. 86, 187).

По действующему законодательству прокурор не вправе обращаться в суд с иском в  защиту прав и законных интересов  «значительного числа граждан», такое неограниченное право предоставлено прокурору лишь в защиту неопределенного круга лиц.

Как указывает  В.М. Жуйков, понятия «неопределенный  круг лиц», в защиту которого прокурор вправе обратиться в суд в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, и «значительное число граждан», в защиту которого он был вправе обратиться в суд согласно п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», не равнозначны. Ко второму понятию вполне можно, например, отнести несколько десятков работников предприятия, в защиту которых прокурор мог предъявить иск о взыскании не выплаченной им заработной платы, теперь предъявление такого иска невозможно.

«Значительное число граждан» - это всегда индивидуально  определенная группа лиц; каждое лицо должно быть указано в исковом заявлении и в решении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца.

«Неопределенный круг лиц» - такой круг лиц, который  невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них.

Следовательно, указывает В.М. Жуйков, теперь прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением в защиту прав какого бы то ни было «значительного числа граждан», если их можно и  должно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов и решить в данном деле вопрос о правах и обязанностях каждого из них. В принятии таких заявлений прокурору должно быть отказано по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.¹

Действующее гражданское процессуальное законодательство предоставляет право прокурору обращаться в суд в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований. При этом в официальных разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ эти понятия не раскрываются. В различных комментариях к ГПК РФ авторы высказывают свои мнения о том, что следует понимать под интересами России, субъектов РФ, муниципальных образований.

Неопределенность  в этом вопросе на практике привела  к такому положению, когда суды не принимают к рассмотрению иски прокуроров в интересах юридических лиц, независимо от формы собственности и доли государства в их уставном капитале.

Решением Тарумовского районного суда от 6 октября 2005 г. удовлетворены  исковые требования прокурора Тарумовского района в интересах Тарумовского дочернего унитарного предприятия «Сельхозхимия» к администрации Тарумовского района, Н.Г. Аллахкулиевой о признании недействительным постановления администрации о предоставлении земельного участка Н.Г. Аллахкулиевой и сносе самовольно построенных строений.