Обеспечение контроля за органами и учреждениями, исполняющими наказание

Поэтому необходима реформа уголовной и уголовно-исполнительной политики в целях дальнейшего более эффективного развития и функционирования уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. В настоящее время Министерством юстиции РФ и ФСИН России создана Концепция развития уголовно-исполнительной системы, рассчитанная до 2020 г14.

Глава 2. АНАЛИЗ ВИДОВ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УГОЛОВНО_ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

2.1. Контроль Федерального Собрания РФ

К ведущим структурам, осуществляющим контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, являются федеральные органы государственной власти.

Конституция РФ (ст. 11) относит к федеральным органам государственной власти Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) РФ, Правительство РФ, суды РФ.

Одним из направлений деятельности Федерального Собрания РФ является контроль за соблюдением и исполнением федеральных законов, повышением эффективности их реализации и укрепления законности. В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, его организационно-правовые формы можно условно подразделить на парламентские (инициируются большинством представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы15.

Процедуры рассмотрения данных вопросов палатами Федерального Собрания РФ происходят на основе выработанного ими регламента. Регламенты палат установлены постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ»16 и постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»17. Наряду с законодательством и назначением высших должностных лиц Федеральное Собрание выполняет контрольные функции путем проведения парламентских слушаний и расследований. С этой целью создаются временные комиссии палат Федерального Собрания. Кроме того, контрольные функции Федерального Собрания проявляются в рассмотрении обращений осужденных и принятии мер реагирования на них.

Для всестороннего рассмотрения законодательных проектов Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Они не только изучают представленные проекты, но и готовят по вопросам своего ведения парламентские слушания (ст. 101 Конституции РФ). В частности, Государственной Думой создавалась временная комиссия по рассмотрению положения заключенных в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания, их материально-бытового обеспечения. Материалы временной комиссии были рассмотрены в ряде постоянных комитетов Государственной Думы и направлены в Правительство для принятия мер по улучшению условий содержания заключенных. На заседании комитета, комиссии, где рассматривается вопрос об УИС, вправе присутствовать статс-секретарь – заместитель Минюста России, Директор ФСИН России и его заместители. Коллективный контроль со стороны Федерального Собрания осуществляется прежде всего посредством установления в федеральных законах как прав и свобод осужденных, так и механизма контроля за их соблюдением. Наиболее значимыми в этом плане являются УИК РФ и Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1, определяющий основы деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы и составляющих единую уголовно-исполнительную систему18.

Контроль Федерального Собрания РФ в сфере УИС направлен на проверку полного исполнения ее основных функций, служебной и оперативной деятельности. Внимание уделяется осуществлению кадровой политики, утверждению бюджета ФСИН России и контроля за его расходованием, соблюдению прав человека и законности в их деятельности. Парламентский контроль также направлен на расходование финансовых средств, выделяемых федеральным бюджетом на осуществление развития УИС государственной охраны.

Статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, который определен Конституцией РФ и Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»19 позволяют им осуществлять контрольные функции. В этих целях они могут направить запрос руководителям Минюста России или ФСИН России по вопросам УИС. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, начальствующего состава Вооруженных Сил (ст. 16 ФЗ), получения от них необходимой информации и документации (ст. 17 ФЗ). Перечисленные выше руководители и должностные лица обязаны дать депутату ответ на его обращение (ст. 17 ФЗ). Указанные полномочия депутатов в полной мере относятся и к учреждениям и органам, исполняющим наказание.

Вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в служебную оперативно-розыскную деятельность органов ФСИН России не допускается.

2.2. Контроль Президента РФ и Правительства РФ

Согласно Конституции РФ, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, что подразумевает контроль за действиями федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, по поручению Президента РФ соответствующие органы государственной власти и должностные лица могут провести проверку деятельности указанных учреждений и органов. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»20 утверждена структура федеральных органов исполнительной власти. На его основании в перечень федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, внесено Министерство юстиции РФ, которому подведомственна Федеральная служба исполнения наказаний.

В настоящее время Президент РФ руководит деятельностью ФСИН как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных. Реализуя свои полномочия, Президент РФ Указом от 13 октября 2004 г. № 1314 утвердил Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, установил структуру, предельную численность центрального аппарата ФСИН России и фонд оплаты труда21. При осуществлении контрольной деятельности в пенитенциарной сфере Президент РФ может использовать различные формы непосредственного контроля: личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; рассмотрение докладов министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в этих учреждениях; заслушивание руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, жалоб и заявлений граждан, сотрудников пенитенциарных учреждений, осужденных и др.

Контроль за исполнением решений и поручений Президента РФ, осуществляет Администрация Президента РФ. Функции контроля в Администрации Президента РФ осуществляют различные подразделения, в частности специализированные – Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.

Контрольное управление Администрации занимается контролем и проверкой исполнения федеральными органами исполнительной власти, в том числе и ФСО РФ, федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ. Контрольное управление имеет право создавать соответствующие комиссии, вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений, запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы, от федеральных органов государственной власти и должностных лиц. О результатах проверок Контрольное управление информирует Президента РФ и на их основе подготавливает предложения по предупреждению и устранению выявленных нарушений и ее структурным подразделениям22.

Правительство РФ согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»23 участвует в разработке и реализации мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, а также мер по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы УИС. В этих целях оно издает соответствующие акты. Акты, имеющие нормативный характер, являются постановлениями, а те акты, которые издаются по оперативным и другим текущим вопросам и не носят нормативного характера, относятся к распоряжениям. Правительством РФ, в частности, издано постановление Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 8924, которое утвердило перечень видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в УИС. Распоряжение Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р утвердило Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Она предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития УИС, ее взаимосвязь с государственными органами и институтами гражданского общества, обеспечивающую функционирование УИС.

Правительство осуществляет систематический контроль за исполнением своих актов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов в отношении деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, в том числе за функционированием УИС, обеспечивает ее финансовую и материальную базу.

2.3. Контроль общественных организаций

Создание эффективной системы общественного контроля в местах принудительного содержания лиц на всей территории Российской Федерации немыслимо без участия институтов гражданского общества, создаваемых с целью защиты их прав и законных интересов. Поэтому нельзя не согласиться с мнением О.Е. Кутафина в том, что «в условиях традиционной неразвитости институтов гражданского общества в нашей стране необходимо конституционное закрепление основ их свободного саморазвития».

В Конституции Российской Федерации, принятой на Всероссийском референдуме гражданами Российской Федерации в 1993 г., нашли свое конституционное закрепление основы конституционного строя Российской Федерации и иные положения, создающие правовую базу для формирования в России гражданского общества, способного осуществлять общественный контроль за государственной властью, включая полицию, органы оперативно-розыскной деятельности, предварительного расследования, а также органы, осуществляющие исполнение наказаний. Тем не менее, современная отечественная правоприменительная практика создания действенных институтов гражданского общества в России показала, что этот процесс не станет быстрым и сопровождается серьезным сопротивлением со стороны государства и противоречиями между вновь создаваемыми в Российской Федерации общественными институтами и органами государственной власти25.

Для формирования в условиях России развитого гражданского общества необходима сильная государственная власть, которая основывается на демократизме, признании верховенства права и других принципах, лежащих в основе правового государства, что в полной мере относится к проблемам защиты прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

В связи с этим следует заметить, что гражданское общество представляет собой систему негосударственных горизонтальных связей и отношений, основанных на принципах конституционного строя, нацеленных на сбалансированное и согласованное сочетание и защиту законных прав и интересов граждан, общественных объединений и государства, при условии господства права и верховенства закона во имя благополучия и процветания.

Соответственно создание в условиях Российской Федерации развитого гражданского общества возможно лишь при условии подчинения самого государства в лице его органов государственной власти и должностных лиц праву, высокой общественно-политической активности самих граждан и их объединений, свободных средствах массовой информации и высоком уровне правовой культуры и правосознания граждан и общества в целом.

Для обеспечения общественного контроля за соблюдением законных прав и интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания, помимо самого процесса создания в России институтов гражданского общества, способных осуществлять эффективный контроль за органами государственной власти, выполняющими эти функции, необходимо надлежащее функционирование существующей правовой базы, а также ее соответствующее развитие.

Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» устанавливаются правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания26.

На основании Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»27 Общественная палата РФ обеспечивает, в том числе, содействие реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

В соответствии с Указом Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации»28 к основным задачам указанных комиссий относится, в том числе, осуществление общественного контроля за своевременным и правильным исполнением на территории субъектов РФ указов Президента РФ по вопросам помилования, а также за условиями содержания осужденных.

Учитывая вышеизложенное, можно отметить, что с момента введения в 2001 г. упомянутого Указа и до вступления в силу 1 сентября 2008 г. Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» прошло почти семь лет. Из этого следует, что вопросы развития гражданского общества в области обеспечения общественного контроля в местах принудительного содержания находятся не в числе первоочередных задач, стоящих перед государством. Исходя из опыта правоприменительной деятельности и проведенного анализа материалов судебной практики можно отметить единичные случаи инициативы со стороны государственных органов, направленные на защиту прав лиц, находящихся в условиях изоляции от общества, несмотря на то, что в соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства29.

Так, Президиум Верховного Суда РФ рассмотрел уголовное дело по надзорному представлению заместителя Генерального прокурора РФ на кассационное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2004 г. в отношении осужденного П. и отметил: «Право подозреваемого и обвиняемого на защиту при производстве по уголовному делу закреплено в ст. 16 УПК РФ в качестве одного из принципов уголовного судопроизводства, в силу чего положения данной статьи распространяются на все стадии уголовного процесса.