Ответственность за превышение должностных полномочий

     Под административно-хозяйственными функциями понимаются полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

     Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы подразумевает деяния, связанные с осуществлением им своих прав и обязанностей, которые не были вызваны служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями. В частности, к злоупотреблению относят действия должностного лица, которое из корыстной или иной личной заинтересованности совершает входящие в круг его должностных полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения (например, выдача водительского удостоверения лицам, не сдавшим обязательный экзамен; прием на работу лиц, которые фактически трудовые обязанности не исполняют; освобождение командирами (начальниками) подчиненных от исполнения возложенных на них должностных обязанностей с направлением для работы в коммерческие организации либо обустройства личного домовладения должностного лица).

      Анализ материалов уголовных дел о превышении должностных полномочий свидетельствует о том, что лишь в 0,9% из них должностное лицо привлекалось к ответственности по ч. 2 ст. 286 УК РФ.

     В определенной мере это связано с тем, что квалифицирующий признак, предусмотренный данной нормой, характеризует узкоспециальную группу субъектов преступления, полномочия которых обусловлены занятием конкретной должности.

     Понятия лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ, содержатся в примечаниях 2 и 3 к ст. 285 УК РФ и в отличие от дефиниции должностного лица распространены на УК РФ в целом.

     Согласно уголовному закону эти должности предназначены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Первые устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, государственные должности субъектов РФ соответственно - конституциями или уставами субъектов РФ.

     Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" применительно к обозначенным должностям конкретизирует вид органов, полномочия которых реализует замещающее их лицо, - федеральные государственные органы и государственные органы субъектов РФ ⁵.

В научной литературе высказано  мнение о том, что должностные  лица, занимающие по законодательству о государственной службе должности  категории "руководители", являются субъектами квалифицированных видов должностных преступлений⁶.

     Тем не менее в соответствии со ст. 8 вышеназванного Закона должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность, следовательно, не относятся к государственным должностям РФ. В категорию "руководители" входят: должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, представительств государственных органов и их структурных подразделений. Эти должности подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы (ст. 9).

     Субъектом квалифицированного вида превышения должностных полномочий является также глава органа местного самоуправления, понятие которого в уголовном законе не раскрывается.

     Действующее законодательство о местном самоуправлении определяет органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В структуру органа местного самоуправления входят следующие органы муниципального образования: представительный, глава муниципального образования (высшее должностное лицо), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначенное на эту должность по контракту. В установленных законом случаях глава муниципального образования может совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации⁷.

     Следовательно, в муниципальном образовании наибольшим объемом властных полномочий наделяются главы муниципального образования, представительного органа и местной администрации.

     Дифференцируя ответственность за превышение должностных полномочий в зависимости от особенностей должностного статуса субъекта, законодатель вполне обоснованно отнес такое преступление к категории тяжких. Вместе с тем полагаем, что квалифицирующий признак, предусмотренный в ч. 2 ст. 286 УК РФ, может быть расширен за счет включения в него лиц, замещающих должность федеральной государственной службы категории "руководители" высшей группы должностей.

     Ответственность за квалифицированные виды превышения должностных полномочий предусмотрена ч. 2 и 3 статьи 286 УК РФ. Одним из таких видов является совершение указанных действий лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления. Повышенная ответственность названных лиц за данное преступление предусмотрена как ввиду самого характера их должностного положения и обладания широким кругом полномочий, так и тем, что превышение этих полномочий чревато существенным нарушением охраняемых законом прав и интересов большого числа граждан и организаций.

     К другому квалифицированному виду превышения должностных полномочий (ч. 3 статьи 286 УК) закон относит деяния, предусмотренные ч. 1 и 2 комментируемой статьи, если они совершены: с применением насилия или с угрозой его применения; с применением оружия или специальных средств; с причинением тяжких последствий.

      Под применением насилия при превышении должностных полномочий подразумевается как причинение гражданину физического вреда (побои, истязание, причинение иного вреда здоровью, ограничение свободы), так и психическое воздействие на него, которое может выражаться в угрозах физической расправы с целью подавления воли потерпевшего.

     Под применением оружия или специальных средств, связанным с превышением должностных полномочий, понимается использование их с целью причинения как физического вреда (выстрел на поражение, удар рукояткой пистолета или резиновой палкой и т.д.), так и психического воздействия, когда использование оружия или специальных средств представляло реальную угрозу жизни или здоровью гражданина; например, выстрел из огнестрельного оружия произведен в непосредственной близости от потерпевшего, у которого имелись основания считать, что его жизни и здоровью грозила реальная опасность.

     Если противоправные действия должностного лица сопровождались лишь демонстрацией оружия или специальных средств и не представляли реальной угрозы жизни и здоровью гражданина, то содеянное при наличии к тому оснований может быть расценено как превышение должностных полномочий с угрозой применения насилия (п. "а" ч. 3 статьи 286 УК).

     Под причинением тяжких последствий как одним из квалифицирующих признаков превышения должностных полномочий понимаются действия, приведшие, например, к самоубийству потерпевшего, а также если их результатом явились крупные аварии, длительная дезорганизация работы учреждения, организации, причинение им материального ущерба в крупных размерах и т.п.

     Если превышение должностных полномочий было сопряжено с умышленным убийством, содеянное следует квалифицировать по совокупности преступлений, предусмотренных п. "в" ч. 3 статьи 286 УК и ст. 105 УК.

      Определенную трудность вызывает квалификация рассматриваемого деяния, если его последствием явилось причинение тяжкого вреда здоровью потерпевшего. Представляется, что в этом случае правовая оценка содеянного будет зависеть от конкретных обстоятельств совершения преступления. При этом следует учитывать, что ч. 3 комментируемой статьи устанавливает ответственность за причинение любого вреда здоровью потерпевшего, кроме тяжкого, ответственность за причинение которого предусмотрена ч. 3 и 4 ст. 111 УК. В этом случае деяние следует квалифицировать по совокупности преступлений, ответственность за которые предусмотрена соответствующим пунктом (пунктами) ч. 3 статьи 286 УК и ч. 3 или ч. 4 ст. 111 УК.

     В случаях, когда должностное лицо совершает убийство либо причиняет тяжкий или средней тяжести вред здоровью при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, содеянное должно квалифицироваться только по ст. 108 или только по ст. 114 УК.

Глава 3. Соотношение  состава превышения должностных  полномочий со смежными составами преступлений.

      Для правильной юридической оценки должностных преступлений важное значение имеет разграничение злоупотреблений должностными полномочиями и превышений должностных полномочий.

     Наибольшую сложность вызывает вопрос об отграничении злоупотребления должностными полномочиями от их превышения по таким признакам объективной стороны, как "использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы" (ст. 285 УК РФ) и "совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий" (ст. 286 УК РФ). Рассмотрим подробнее содержание названных признаков.

     В юридической литературе отмечается, что использование должностным лицом своих служебных полномочий возможно как путем действия, так и путем бездействия, когда должностное лицо умышленно не исполняет свои обязанности.

    Профессор А.А. Тер-Акопов небезосновательно считает, что бездействие власти в качестве должностного преступления в новом УК РФ вообще не предусмотрено⁸.

     В ст. 285 УК РФ речь идет об использовании должностным лицом своих полномочий, а не "служебного положения", как это ранее указывалось в ст. 170 УК РСФСР 1960 г. Понятие "служебные полномочия" по своему объему уже, чем понятие "служебное положение". Полномочия должностного лица определяются его компетенцией, установленной в соответствующих нормативных актах, регламентирующих права и обязанности лица, занимающего ту или иную должность. Поэтому под использованием должностным лицом своих служебных полномочий следует понимать только такое деяние лица, которое вытекало из его полномочий и было связано с осуществлением вопреки интересам службы прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности. Именно такое узкое толкование дано в п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий"⁹. В тех случаях, когда должностное лицо, добиваясь нужного ему решения, использует не свои полномочия, а служебные либо личные связи, авторитет занимаемой им должности и т.п., состав преступления, предусмотренный в ст. 285 УК РФ, отсутствует.

     Использование служебных полномочий вопреки интересам службы - это прежде всего деяние, не вызываемое служебной необходимостью. Хотя оно и непосредственно связано с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако его совершение объективно противоречит как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату, в том числе аппарату военного управления, так и тем целям и задачам, для исполнения которых конкретное должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями.

     Уголовный закон характеризует превышение должностных полномочий как совершение действий, явно выходящих за пределы полномочий. При характеристике общественно опасного деяния и при установлении его в процессе квалификации необходимо учитывать следующие моменты.

     Видом общественно опасного деяния при превышении должностных полномочий являются только действия, т.е. активное поведение. Это вытекает из самого закона и сути данного преступления. Мнение некоторых ученых о том, что превысить должностные полномочия можно не только в форме действия, но и в форме бездействия, следует признать несостоятельным.

     В ст. 286 УК РФ говорится, что превышение должностных полномочий есть совершение должностным лицом действий. В связи с этим возникает вопрос, следует ли это понимать как необходимость совершения нескольких действий (их системы) либо для наличия состава преступления достаточно одного действия.