Ответственность за злоупотребление должностными полномочиями

Борьбе с должностными преступлениями уделялось внимание в таких нормативных  документах, как: постановление Чрезвычайного VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года "О точном соблюдении законов", которое призывало всех "должностных лиц советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений, положений, распоряжений"; циркуляр Кассационного отдела ВЦИК "О подсудности революционных трибуналов" и др.

В Положении о Революционных  Военных Трибуналах, принятом ВЦИК 20 ноября 1919 года, более детально, чем  в предыдущих актах, раскрывались формы  должностных преступлений: а) саботаж; б) превышение и бездействие власти, если это деяние сопровождалось наступлением существенного вреда; в) присвоение, растрата или истребление вверенного по службе имущества; г) служебный подлог; д) вымогательство.

В период перехода к восстановлению народного хозяйства в феврале 1921 года НКЮ РСФСР принял постановление "Об усилении ответственности должностных  лиц за преступления, совершаемые  при продовольственной работе", где указывалось об обязательном направлении в революционные  трибуналы дел, связанных с превышением  власти продагентами с явно корыстной целью; с превышением власти хотя бы и без корыстной цели, но сопровождавшейся дискредитированием советской власти и имеющее важные последствия; с применением истязания и вообще насильственных действий при выполнении разверстки; с преступным нерадением или бесхозяйственностью, имевшими последствием порчу или гибель значительного числа заготовленных продуктов.

Первым кодифицированным законодательным  актом был Уголовный кодекс 1922 года, где должностные преступления предусматривались в главе П Особенной части вслед за государственными преступлениями. Статья 105 УК, устанавливающая ответственность за злоупотребление властью, под которым понималось совершение должностным лицом действий, которые оно могло совершить благодаря своему служебному положению и которые повлекли за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка или частных интересов отдельных граждан, имела примечание, в котором было сформулировано понятие "должностное лицо".

После принятия УК в 1922 году поиск  наиболее рациональных законодательных  решений в должностных преступлениях  не прекращался. В частности, Постановлением ВЦИК от 10 июля 1923 года "Об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса  РСФСР" были внесены уточнения  в некоторые признаки составов должностных  преступлений, в отдельных случаях  повышено наказание. Были уточнены последствия злоупотребления властью (нарушение правильной работы предприятия, учреждения, причинение ему имущественного ущерба, нарушение общественного порядка или охраняемых законом прав и интересов отдельных граждан) и установлено, что уголовная ответственность наступает лишь при условии совершения этих действий систематически или из соображений корыстной или иной личной заинтересованности или же при причинении особо тяжелых последствий либо заведомо создания угрозы наступления тяжелых последствий. Во всех остальных случаях этот Декрет заменил ответственность уголовную ответственностью дисциплинарной с возложением обязанности возмещения причиненного ущерба или заглаживания нанесенного вреда либо без таковых. Ответственность за злоупотребление властью значительно усиливалась, если в результате такого преступного поведения следовало расстройство центральных или местных хозяйственных аппаратов производства, распределения или снабжения, расстройство транспорта, заключение явно не выгодных для государства сделок и договоров, всякий иной подрыв и расточение государственного достатка в ущерб интересам трудящихся (ст. 110 УК).

Очень широко и достаточно неопределенно  раскрывалось в Кодексе понятие  дискредитирования власти – совершение должностным лицом действий, хотя бы и не связанных с его служебными обязанностями, но явно подрывающих  в глазах трудящихся достоинство  и авторитет органов власти, представителем коих является данное должностное лицо.

Уголовный кодекс РСФСР 1926 года воспринял  должностные преступления практически  без изменений, установив ответственность  за них в главе Ш Особенной части, вслед за "иными преступлениями против порядка управления". К новшествам, пожалуй, следует отнести то, что к ст. 109 "Злоупотребление властью или служебным положением" было установлено два примечания: первое – раскрывало понятие "должностное лицо", аналогичное приведенному в примечании к ст. 105 УК 1922 года, а второе – выделяло должностных лиц профессиональных союзов. В нем, в частности, указывалось: "Должностные лица профессиональных союзов за совершенные ими служебные преступления, если они привлечены к ответственности по постановлениям профессиональных союзов, отвечают как за преступления должностные".

Важное значение в борьбе с должностными преступлениями придавалось постановлению ЦИК и СНК СССР от 25 июня 1932 г. "О революционной законности". В нем обращалось внимание на "наличие все еще значительного числа нарушений революционной законности со стороны должностных лиц и искривлений в практике ее проведения, особенно в деревне". В соответствие с указанным постановлением суды и прокуратура обязаны были привлекать к строгой ответственности должностных лиц во всех случаях нарушения прав трудящихся, в особенности в случаях незаконных арестов, обысков, конфискации или изъятии имущества и пр., и налагать на виновных строгие меры взыскания". Это постановление не внесло каких-либо изменений или дополнений непосредственно в должностные преступления по Уголовному кодексу, однако оно обращало особое внимание на борьбу с преступлениями, совершенными должностными лицами.

С небольшими уточнениями, касающимися  главным образом санкции и  разграничения должностных преступлений от служебных упущений и проступков, такое законодательное регулирование  составов преступлений по службе сохранилось  вплоть до принятия УК РСФСР 1960 года.

Система должностных преступлений в Уголовном кодексе 1960 года во многом основывалась на ранее действующем  советском уголовном законодательстве. Эти преступления были помещены в  главе седьмой после хозяйственных  преступлений.

Злоупотребление властью или служебным  положением понималось как умышленное использование должностным лицом  своего служебного положения вопреки  интересам службы. Обязательными  условиями возникновения уголовной  ответственности были: совершение этого  деяния из корыстной или иной личной заинтересованности и причинение им существенного вреда государственным  или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам  граждан. Квалифицирующим обстоятельством  преступления являлось причинение тяжких последствий в результате его  совершения.

Исключительную роль в уяснении содержания уголовного закона сыграло  постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года №4 "О  судебной практике по делам о злоупотреблении  властью или служебным положением, превышении власти или служебных  полномочий, халатности и должностном  подлоге". В нем впервые было дано официальное толкование таких  понятий, как: организационно-распорядительные и административно-хозяйственные  обязанности, составляющие содержание полномочий должностного лица, существенный вред, корыстная и иная личная заинтересованность и ряда других сложных вопросов. Многие из этих разъяснений сохранили  свою значимость и применительно  к положениям Уголовного кодекса  Российской Федерации 1996 года.

Состав злоупотребления полномочиями, предусмотренный ст. 285 УК РФ, во многом схож с составом злоупотребления  властью или служебным положением, который предусматривала ст. 170 УК РСФСР 1960 г.

2.2 Юридический анализ состава злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)

Работники государственного аппарата наделены правом в пределах своей  компетенции совершать юридически значимые действия властного, характера, решительные для исполнения гражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностным и лицам иного органами, учреждениями и организациями независимо от их формы. Обладание такими возможностями превращает недобросовестных служащих в "оборотней их противозаконная деятельность извращает цели и задачи государственной службы. Ущерб, которые они причиняют всем сферам общественной жизни, поистине огромен. Кроме непосредственно экономического вреда, нарушения прав и законных интересов граждан и организаций, такие действия способны дискредитировать власть, пошатнуть основы конституционного строя государства. Непосредственным объектом состава злоупотребления полномочиями, предусмотренного ст. 285 УК РФ, является соответствующая деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждений или же аппарата управления в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

В литературе в качестве объекта  преступного посягательства называют также общественные отношения, существующие в сфере государственно-служебной  и государственно-властной деятельности госслужащих, должностных лиц и  представителей власти, причиняющие  вред правам и интересам личности, охраняемым законом интересам общества и государства.

К органам государственной власти, которая согласно ст. 10 Конституции  РФ делится на законодательную, исполнительную и судебную, относятся Президент  РФ, Федеральное Собрание (Совет  Федерации, Государственная Дума), Правительство  РФ, суды РФ. В субъектах РФ государственную  власть осуществляют образуемые ими  органы государственной власти.

Государственную власть, ее цели, задачи и функции осуществляют, в пределах соответствующих полномочий, Вооруженные  Силы РФ, другие войска и воинские формирования государства и их должностные лица. Согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 года "Об обороне" к российским вооруженным Силам относятся центральные органы военного управления, объединения, соединения, военные части и организации, которые входят в виды и рода войск и тыла вооруженных Сил России. К другим войскам и воинским формированиям можно отнести военизированные горноспасательные части, внутренние войска МВД, войска правительственной связи, железнодорожные войска, войска министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Пограничные войска России.

Под государственной службой в  соответствии с Федеральный закон  Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской  службе Российской Федерации" понимается "профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов". К ней  относится исполнение должностных  обязанностей соответствующими лицами, замещающими государственные должности  категории "Б" и "В" в соответствии с "Реестром государственных должностей в РФ". При этом государственная  служба включает в себя: федеральную  государственную службу, находящуюся  в ведении Российской Федерации; государственную службу субъектов  Российской Федерации, находящуюся  в их ведении.

Органы местного самоуправления, согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями  и дополнениями - это выборные и  другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и которые не входят в систему  органов государственной власти. Служба системе органов местного самоуправления предполагает выполнение соответствующих должностных или  служебных функций в качестве главы муниципального образования  или местной организации, их заместителей, руководителей отделов, секторов, инспекционного состава и т. п.

Необходимо затронуть такой  аспект права, как государственная  служба, а также особенности правового  регулирования деятельности государственных  служащих. Общепринятого понятия "государственная  служба" в научной юридической  литературе нет. Наиболее характерны следующие определения государственной службы: 1) как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства; 2) как формы реализации связи и отношений государства, общества, закона, гражданина; 3) как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления; 4) как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления и социального института; 5) как система государственных органов, имеющая своих служащих для выполнения государственных задач и функций; 6) как особого вида управленческой деятельности - государственной, административной и др. Государственная служба определяется как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Это означает, что точность и назначение государственной службы определяется сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление.

Объективная сторона преступления заключается в использовании  должностным лицом своих служебных  полномочий вопреки законным интересам  службы; в существенном нарушении  прав и законных интересов граждан  или организаций, либо охраняемых законом  интересов общества или государства  в причинной связи между злоупотреблением должностными полномочиями и причиненным  вредом. В уголовно-правовой терминологии "использование" означает как активное действие, так и пассивное поведение лица — бездействие. В большинстве случаев преступный характер поведения должностного лица при злоупотреблении должностными полномочиями выражается в совершении активных действий. Однако рассматриваемое преступление может быть выполнено и путем бездействия. Например, бухгалтер-ревизор при проверке магазина, установив недостачу материальных ценностей, по мотивам личной заинтересованности не фиксирует ее в соответствующих документах.

В отечественной уголовно-правовой литературе высказано мнение, согласно которому при неисполнении должностным  лицом обязанностей по службе трудно говорить об использовании полномочий; скорее это будет их неиспользование  вопреки интересам службы. В связи  с этим обращает на себя внимание решение, содержащееся в Модельном уголовном  кодексе для государств-участников СНГ, где наряду с составом "злоупотребление  служебным положением" (ст. 301) предусмотрена  ответственность и за умышленное бездействие по службе (ст. 302). Такое  решение представляет известный  интерес, поскольку может рассматриваться  как положение, направленное на дальнейшую дифференциацию уголовной ответственности  за злоупотребление служебными (должностными) полномочиями.Ст. 285 УК РФ предусматривает такой признак, как использование должностным лицом служебных полномочий, определяющий содержание последних, подчеркивающий их служебный, а также должностной характер, с элементами властности, организации, распоряжения кем или чем-либо.

Решения и действия должностного лица, осуществляемые в рамках его компетенции, совершаются от имени конкретного  государственного органа, который несет  ответственность за действия своих  должностных лиц. В результате субъектом  правоотношений, в которых участвует  должностное лицо, выступает государственный  орган. Наряду с общим, особенным  и индивидуальным правовыми статусами, у должностных лиц имеется  специальный, который определяется положением государственного органа, специализацией, категорией должности, носит профессиональный характер. Это статус, специально предоставленный данному должностному лицу, например, право выступать от именит государственного органа, налагать взыскания и др. Источником формирования полномочий должностного лица либо представителя власти является система законодательных актов, действующая в сфере деятельности конкретного органа власти и управления. Например, положение работников таможенной службы определено Таможенным кодексом, в котором определены основные направления таможенного дела, определены права и обязанности его участников, очерчены границы и объем должностных, властных полномочий представителей данных органов. То же самое можно сказать и о службе судебных приставов-исполнителей, деятельность которых регулируется Федеральным законом "О судебных приставах", о государственных регистраторах, чья работа регламентируется Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и т. д. Однако, помимо указанных приоритетных нормативных актов, на которые опираются в своей профессиональной деятельности должностные лица, существует еще масса подзаконных актов, в которых, зачастую, описаны правила исполнения или отправления прав и обязанностей представителей власти. Другими словами, служащему закон дает право принимать решение и предусматривает обязанность не допустить нарушения охраняемых интересов гражданина, общества, государства.