Функция прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина

Действительно, первоначально нормы ст. 45 ГПК  вызывают недоумение: зачем законодательно оговаривать случаи участия прокурора  в гражданском судопроизводстве, если дело вполне может быть рассмотрено  и без него? Более того, является очевидным тот факт, что органы прокуратуры физически не смогут обеспечить участие своих сотрудников во всех гражданских делах, где по закону они должны принять участие. Значит, их участие будет иметь выборочный характер.

Заметим, что  стороной в деле прокурор не является, а сами стороны могут и не иметь желания подавать жалобу. Прокурор, таким образом, будет возбуждать производство в проверочных инстанциях вопреки мнению сторон в деле. Если для прекращения производства по делу мнение стороны учитывается, то обращение в суд вышестоящей инстанции прокурор может производить самостоятельно. Отсутствие жалобы стороны не является основанием для возвращения представления прокурору, но, как было отмечено выше, у судьи есть возможность отказать в удовлетворении такого представления [12]

Отвечая на поставленные нами вопросы о том, какой правовой результат необходим  прокурору и какими средствами он может его добиваться, необходимо отметить следующее. Решение суда первой инстанции не является для прокурора  интересующим его правовым результатом по делу. Его интересует окончательное решение суда. Для сохранения рычагов контроля над окончательным решением прокурору необходимо быть лицом, участвующим в деле, поскольку тогда он получает право внесения представления (обжалования решения). Прокурор сможет контролировать тем большее количество решений, чем больше оснований для его участия в гражданских делах будет предусмотрено законом. А поскольку все прекрасно понимают, что прокуратура не может обеспечить участием своих сотрудников рассмотрение всех дел, где по закону необходимо участие прокурора, этот же закон услужливо позволяет суду первой инстанции рассмотреть дело в отсутствии прокурора.

Статья 45 ГПК 2002 г., предусмотрев две формы участия  прокурора в гражданском деле (возбуждение производства по делу в защиту интересов другого лица и дача заключения по делу), установила довольно узкий перечень случаев, когда прокурор мог бы принимать участие в деле. Так, прокурор получил право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В защиту прав, свобод и законных интересов гражданина прокурор был полномочен обратиться в суд только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Часть 3 ст. 45 определяет случаи вступления прокурора в дело для дачи заключения.

После внесения изменений в ч. 1 ст. 45 ГПК Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" полномочия прокурора предъявить заявление в защиту интересов физических лиц были значительно расширены. По обращению заинтересованного лица прокурор получил право обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; в защиту семьи, материнства, отцовства и детства; в целях социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Таким образом, прокуратура наделена универсальными полномочиями, призванными способствовать ее эффективному реагированию на обращения  граждан по фактам нарушения их прав и свобод. Это и самостоятельные  формы прокурорского реагирования в рамках собственно государственной внесудебной защиты прав граждан, и обязанность применения соответствующих юрисдикционных форм (уголовное, гражданское, арбитражное судопроизводство), когда внесудебная защита трансформируется в судебную форму защиты права.

Однако  необходимо учитывать тот факт, что  прокуратура является государственным  органом, одна из основных функций которого - поддержание государственного обвинения. Возникает вопрос: может ли прокуратура  при этом эффективно выполнять функции  по защите прав и свобод человека и гражданина, нарушенных государством? По мнению экспертов Совета Европы, это невозможно [13]. В своей рекомендации эксперты указали, что в принципе функция надзора за управлением, несомненно, должна принадлежать административным судам, а функция защиты прав человека столь же несомненно должна принадлежать независимому от прокуратуры институту, например Уполномоченному по правам человека или другому аналогичному институту. Институт, главная функция которого заключается в том, чтобы выдвигать обвинение, и который, следовательно, априори защищает интересы государства, не может одновременно противостоять государству [14].

В.В. Росинский, сравнивая контрольные функции  органов исполнительной власти и  прокурорский надзор, отмечает следующее:

- контролирующие  органы, в том числе надзорные,  осуществляющие контрольные полномочия, входят в систему исполнительной  власти, а прокуратура является  самостоятельным государственным  органом и не входит в систему  исполнительной власти;

- надзор  осуществляется всегда извне по отношению к объектам иных систем, а контроль может проводиться и внутри системы;

- контролирующие  органы могут проверять не  только законность деятельности, но и ее целесообразность, а  цель прокурорского надзора - наблюдать за соблюдением законности;

- прокуратура  осуществляет надзор без вмешательства  в оперативно-хозяйственную деятельность  в отличие от органов контроля;

- для устранения  нарушений и наказания виновных  органы государственного контроля  имеют административные полномочия, право налагать административные взыскания, чего не вправе делать прокуратура, осуществляющая надзор;

- надзор  предполагает наличие заранее  установленных параметров поднадзорной  деятельности, тогда как сфера  контроля неограниченна;

- в предмет  надзора входит деятельность самих контролирующих органов, в то время как обратное исключено;

- контролирующие  органы могут устранять нарушения  своей властью;

- границы  надзора шире, чем контроля, поскольку  он осуществляется от имени  государства органами исполнительной  власти (за исключением правительства), законодательные, исполнительные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, объединяет усилия контролирующих органов [15].

В органах  прокуратуры Российской Федерации  выработаны критерии эффективности  осуществления ею данной функции. Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", к ним относятся правомерность, своевременность и полнота использования мер прокурорского реагирования, число восстановленных прав граждан, привлечение виновных к ответственности. При этом прокурорам и ранее предлагалось акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина, а при проверках на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда [16].

Представляется, что реальная оценка эффективности прокурорского надзора дана в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2009 г., в котором говорится: "...в почте Уполномоченного количество жалоб на действия сотрудников правоохранительных органов - прокуратуры, органов внутренних дел, а также иных органов, осуществляющих следствие и дознание, - является в последние годы стабильно высоким и в отчетном году составило 12,8% от общего числа жалоб на нарушения личных прав... В деле защиты прав граждан особая ответственность лежит на органах прокуратуры. Именно в прокуратуру обращаются граждане, чьи права были нарушены действиями других государственных органов. Здесь, однако, и возникает весьма существенная проблема. Действующее законодательство Российской Федерации позволяет рассматривать любое нарушение прав человека и как вероятное преступление, и как иное правонарушение... На практике же, даже получив обращение, в котором заявитель не требует привлечения виновных к уголовной ответственности и не сообщает о признаках преступления, прокурор зачастую как бы "механически" передает указанное обращение для проверки в рамках уголовно-процессуального законодательства. В свою очередь, органы следствия, закономерно не усмотрев в обжалуемых заявителем действиях должностных лиц состава преступления, выносят постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Дальнейшие обращения заявителя рассматриваются как несогласие с этим постановлением и как попытку его опротестовать. Поскольку же в обжалуемых заявителем действиях должностных лиц состав преступления и правда отсутствует, эти действия окончательно признаются законными и обоснованными. Между тем защита прав заявителя еще даже не начиналась" [17]. Далее в этом же документе предлагается схема "защиты" прав человека органами прокуратуры применительно к уголовно-процессуальной сфере: одна из таких технологий предусматривает многократность проверок поступающих в правоохранительные органы заявлений о преступлениях. Алгоритм прост: едва ли не под любым предлогом по заявлению выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, которое, естественно, обжалуется заявителем. После проверки этой жалобы отказное постановление отменяется и все материалы возвращаются на повторную проверку. Отказное постановление выносится вновь, а потом по жалобе заявителя опять отменяется. И так до бесконечности. По сути это универсальный способ не реагировать на обращения граждан.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что природа государственной  системы защиты прав, как судебной, так и внесудебной, обусловлена  имманентно присущей правовому государству, признающему и гарантирующему права и свободы человека, необходимостью их защиты. Средствами такой защиты является возможность обращения заинтересованных лиц в органы государственной власти с общей или специальной административной жалобой, в органы прокуратуры, а также к Уполномоченному по правам человека РФ. Вместе с тем следует учитывать, что в большинстве зарубежных стран прокуратура не входит в систему несудебных правозащитных институтов, осуществляя только функцию уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве. Значительная роль при использовании заинтересованным лицом рассматриваемых средств правовой защиты принадлежит институту адвокатуры. Общее понимание и оценка эффективности рассматриваемых государственных внесудебных способов защиты прав сопряжены с их природой, а также с правовым уровнем составления конкретного обращения. Кроме того, для решения о практической реализации какого-либо из указанных средств защиты прав человека значимую роль играет не только сложность порядка обращения к нему, срок рассмотрения обращения гражданина и применимая процедура, но и эффективность применяемого средства, включая окончательность решения. Указанные факторы должны приниматься во внимание не только самим гражданином-заявителем, но и адвокатом в случае обращения к нему за оказанием квалифицированной юридической помощи.

Осуществление прокурорского надзора

Прокурорский надзор, будучи основной функцией отечественной прокуратуры, представляет собой деятельность органов  и учреждений прокуратуры, осуществляющих от имени Российской Федерации наблюдение за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории.

С учетом требований действующего законодательства и исторического значения прокурорский надзор следует считать самостоятельным правовым явлением, отличным от прочих видов контрольной деятельности. Такой вывод основывается на том, что это единственный вид публичной проверочной деятельности, предполагающий правовую оценку соблюдения и исполнения законов максимально возможным кругом поднадзорных лиц, включающим в себя подавляющее большинство публичных органов, учреждений и должностных лиц [18].

Прокурорский надзор обладает рядом  сходных с контролем черт, однако его предназначение, принципы организации, формы реализации не позволяют рассматривать его как какую-либо ординарную или специфичную форму контроля. Будучи самостоятельным правовым явлением, он обладает своим специфичным содержанием, традиционно увязываемым с понятием законности.

В современной литературе законность рассматривается как правовой принцип, метод (форма) реализации государственной власти и режим (состояние) общественной жизни.

Закон о прокуратуре использует эту категорию также в нескольких смыслах: в значении правового принципа организации и деятельности прокуратуры, в качестве правовой цели надзорной деятельности и как метод реализации прокурорской власти.

Во всех трех смыслах содержание законности предполагает наличие нормативных  факторов, обеспечивающих состояние  юридической правомерности, достигающейся путем:

1)  обеспечения соответствия  деятельности любого лица правовым  установлениям, закрепленным в  актах высшей юридической силы  – Конституции РФ и законах;

2) обеспечения исключительной роли  Конституции РФ и законов как  актов высшей юридической силы  в регулировании ключевых общественных отношений;

3) соблюдения прав и свобод  человека и гражданина как  высшей ценности;

4)  обеспечения равенства (паритета  правовых возможностей) всех лиц  перед Конституцией и законами  как основными регуляторами общественных  отношений.

Применительно к деятельности прокуратуры  подобное содержание законности формулируется  в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре  при определении целей надзорной  деятельности, заключающихся в обеспечении  верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты охраняемых интересов общества и государства.

Наибольший интерес для уяснения содержания прокурорского надзора  представляет законность как цель прокурорской деятельности – обеспечение режима (состояния) общественной жизни и как форма реализации публичной власти.

Обобщенное понятие законности как состояния общественных отношений  означает достижение реального и  активного функционирования всех нормативных  факторов, призванных распространить на общественные отношения состояния их правомерности, т.е. соответствия поведения поднадзорных субъектов предписаниям правовых норм, реальности и эффективности правового регулирования в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории России, а также обеспечения и охраны прав и свобод личности. Такой подход применим и к определению общей правовой цели надзорной деятельности с оговоркой о том, что, во-первых, из-за специфики реализации правовых средств прокурор в большей степени не достигает, а обеспечивает функционирование этих нормативных факторов, а во-вторых, в силу установленных пределов надзора он в состоянии непосредственно обеспечить реализацию лишь тех из них, которые охватываются предметом прокурорской деятельности.