Функция прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина

Законность как один из методов реализации публичной власти – прокурорского надзора – означает обеспечение режима законности путем осуществления наблюдения за соблюдением, исполнением и применением норм права при одновременном обеспечении соблюдения прав и свобод человека и гражданина со стороны поднадзорных органов, учреждений и должностных лиц [19].

Основным способом реализации прокурорского  надзора выступает наблюдение, включающее в себя выявление (слежение и обнаружение) и реагирование на выявленные нарушения. Реагирование осуществляется путем восстановления нарушенной законности, предполагающего ликвидацию (устранение) негативных последствий и возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее правомерное состояние.

Восстановление нарушенной законности осуществляется в простой и усложненной формах. В первом случае оно происходит путем применения надзорных правовых средств, предполагающих позитивное и негативное обязывание поднадзорных лиц устранить нарушения и вернуть нарушенные отношения в прежнее правомерное состояние. Основная задача в этом случае заключается в оперативном восстановлении состояния правомерности без инициирования более сложной правоприменительной деятельности. Во втором случае происходит возбуждение административных, судебных и прочих производств в силу того, что перед прокурором возникают препятствия в восстановительной деятельности. Соответственно, появляется дополнительная цель – обеспечить принудительную реализацию прокурорской власти, направленную на восстановление нарушенной законности. Вместе с тем их появление при нормальном протекании восстановительной деятельности не является обязательным. Поэтому под восстановлением законности следует понимать прежде всего деятельность прокурора, направленную на возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее состояние правомерности с помощью прокурорско-надзорных правовых средств. Восстановление законности в усложненной форме (с помощью реализации процессуальных и административных полномочий) представляет частных случай прокурорского реагирования и не может служить его сущностной характеристикой в целом [20].

В литературе единый прокурорский надзор принято разграничивать на отдельные  отрасли. Вместе с тем в настоящий  момент встречаются попытки пересмотра традиционного представления об отраслевой специализации надзорной деятельности. При этом спектр мнений весьма широк: от традиционного признания до полного отказа от такого подхода. То, что прокурорская деятельность по своей форме и содержанию различается, не вызывает сомнений, и в этой связи абсолютно оправдано признавать наличие в структуре современного прокурорского надзора отдельных самостоятельных направлений – отраслей надзора. Другой вопрос, с учетом современных реалий, насколько оправдано использование традиционного термина и критериев деления на отрасли.

Использование термина «отрасль» может показаться несколько архаичным. Однако, принимая во внимание, что включение его в научный оборот является методологическим приемом для подчеркивания условного характера деления прокурорского надзора на отрасли, представляется возможным его использование в традиционном смысле. Кроме того, такой подход частично реализован в действующем Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1, гл. 1-4).

Практически все авторы, выделяя  отдельные отрасли, подчеркивают то, что это специализированная деятельность в рамках единого прокурорского надзора, имеющая свои цели (задачи), предмет (объект) и правовые средства.

Разделяя подходы к определению  цели как результату, на достижения которого направлен прокурорский надзор в целом, уточним, что таким результатом является достижение законности как состояния правомерности поднадзорной среды. Следует также согласиться, что такое достижение возможно путем решения закрепленных в законе задач. Такие идеи заложены в Законе о прокуратуре. Так, п. 2 ст. 1 устанавливает цели прокурорской деятельности (содержание законности), достижение которых возможно путем решения задач, определенных для каждой отрасли прокурорского надзора (ст. 21, 26, 29, 32). С учетом более конкретного содержания последнего понятия следует согласиться с мнением о выделении так называемых специальных, или отраслевых, задач, служащих, несмотря на их достаточно широкую формулировку, первым критерием разграничения единого прокурорского надзора на самостоятельные отрасли.

Вопрос о содержании и соотношении объекта и предмета прокурорского надзора является одним из наиболее сложных. Достаточно часто под объектом понимают деятельность поднадзорных органов и лиц, законность поднадзорной деятельности, правовое поведение поднадзорных субъектов, сами поднадзорные органы и лица. В свою очередь, предмет отождествляют с объектом, деятельностью поднадзорных органов и лиц, исполнением, соблюдением и соответствием законам или ограничивают содержание этого понятия актами и действиями органов и лиц, входящих в предмет надзора. Наиболее аргументированной является позиция о том, что объект – это деятельность поднадзорных органов и лиц. В Законе о прокуратуре он определяется перечневым методом путем указания на конкретные органы, учреждения и должностные лица, охватываемые прокурорским надзором в рамках той или иной отрасли. В этой связи спор о том, что входит в объект надзора – деятельность или ее субъекты, не имеет принципиального значения и практически может быть сведен в юридико-лингвистическую плоскость. Поскольку категория «предмет» по сравнению с объектом носит более конкретный характер, представляется возможным разделить мнение об ограничении ее содержания актами и действиями (поведением) поднадзорных органов и лиц как фактическими формами выражения их деятельности [21].

Установление задач наряду с  выделением объекта (предмета) невозможно без определения пределов прокурорского  надзора. Как правило, под ними понимаются границы как внутриотраслевого  деления, так и внешнего отграничения прокурорского надзора от иной деятельности в целом. В этой связи принято выделять общие и специальные пределы.

Первые закрепляются в ст. 21 Закона о прокуратуре и выражаются в:

а) запрете вмешиваться в оперативно-хозяйственную  деятельность поднадзорных органов  и лиц;

б) запрете подменять в ходе осуществления надзора иные государственные органы и учреждения;

в) требовании проводить прокурорские проверки только по поступившей в  органы прокуратуры информации о  допущенных нарушениях закона.

Фактически эти общие пределы  обеспечивают самостоятельность прокурорского надзора как отдельного правового явления, поскольку не позволяют ему слиться с управленческо-распорядительной и административно-контрольной деятельностью иных публичных органов и учреждений.

В свою очередь, специальные пределы  служат для уточнения содержания надзора в рамках конкретных отраслей. Вопрос об их содержании и количестве спорный. Некоторые из них устанавливаются в Законе о прокуратуре – пределы надзора по кругу лиц (субъектов) и актов (ст. 21, 26, 29, 32). Другие вытекают из смысла Закона о прокуратуре или являются результатом системного толкования норм действующего законодательства.

Установление пределов прокурорского  надзора по кругу лиц строится на обособлении деятельности отдельных  органов, учреждений и должностных  лиц, а также правовых норм (институтов), регулирующих их деятельность. Ранее во внимание также принималась их отраслевая (институциональная) принадлежность. В настоящее время этот критерий, хотя и не утрачивает полного значения, тем не менее не играет приоритетной роли. Уточненными критериями для определения пределов по кругу поднадзорных лиц выступают:

1)  существование совокупности  органов, учреждений и должностных  лиц, обладающих схожей направленностью  деятельности, выражающейся в близких  по своему содержанию целях и возложенных на них функциях;

2)  высокая степень автономности  и довольно продолжительный период  функционирования их в таком  качестве;

3)  наличие отдельных правовых  институтов, регулирующих их деятельность.

Первые два признака позволяют  сгруппировать отдельные органы, учреждения и должностные лица в исторически сложившиеся самостоятельные системы, входящие в предмет прокурорского надзора, и с учетом второго критерия – специфики правового регулирования их деятельности – подразделить на отдельные отрасли.

Традиционно к указанным системам органов относятся: органы публичного управления, предварительного расследования  и раскрытия преступлений, а также  уголовно-исполнительная (пенитенциарная) система. Кроме того, указанные критерии позволяют включить в качестве самостоятельного элемента также органы, учреждения и должностных лиц, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений, – судебных приставов.

Предел по кругу лиц традиционно  является определяющим при решении  вопроса о разграничении прокурорского надзора на отрасли.

Относительно содержания предела  по кругу (иерархичности) актов в  литературе также нет единства мнений. Одни ученые считают, что этот круг актов исчерпывается исключительно  законами, другие полагают, что он включает в себя наряду с законами также подзаконные нормативно-правовые акты. Первые исходят из буквального толкования Закона о прокуратуре, устанавливающего, что прокуратура осуществляет надзор за «соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории». Вторые опираются на сложившуюся практику регулирования прокурорской деятельности, когда наиболее важные вопросы регулируются не только законами, но и иными актами, обладающими не меньшей юридической силой [22].

Пределы по актам определяются применительно  к каждой отрасли прокурорского надзора отдельно. В этом заключается их смысл как одного из критериев выделения отраслей прокурорского надзора. За основу берутся прямые предписания Закона о прокуратуре и сложившаяся практика регулирования деятельности поднадзорных лиц. Применительно к надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в качестве пределов выступают только акты высшей юридической силы – Конституция РФ, законы, действующие на территории России, и квазизаконы. В других отраслях – также иные нормативно-правовые акты, когда это допускает Закон о прокуратуре. Например, ч. 2 ст. 32 этого закона устанавливает, что прокурор осуществляет надзор за соблюдением установленных законодательством прав и обязанностей лиц, находящихся в изоляции от общества. Таким образом, используется обобщающий термин, определяющий все виды актов. Другими словами, применительно к этой отрасли устанавливаются более широкие пределы по кругу актов, входящих в предмет надзора.

Прокурорский надзор во всех отраслях в обязательном порядке включает в себя наблюдение за соблюдением и исполнением требований, содержащихся в актах высшей юридической силы (Конституции РФ, законах). В этом смысле можно вести речь о совпадении указанного предела во всех отраслях, что позволяет рассматривать его в качестве самостоятельного критерия. Однако несовпадение по конкретным видам актов не позволяет использовать его в качестве универсального критерия, поэтому его применение, в отличие от предыдущего, носит производный характер.

В литературе в качестве третьего критерия отраслевого деления предлагается использовать характер прокурорского надзора, полномочия прокурора или правовые средства прокурорского надзора. Во всех случаях речь идет о содержании прокурорского надзора в рамках его отдельных отраслей. Оно различно, однако едва ли стоит признавать такую специфику в качестве самостоятельного критерия. Состояние поднадзорной среды определяет характер прокурорского надзора в отраслях, а не наоборот. Использование этого критерия имело смысл, когда деление прокурорского надзора на отрасли представляло собой фактическую специализацию общего надзора. В этом случае специфика правовых средств внутри единого надзора могла служить дополнительным основанием дифференциации надзора. В настоящий момент прокурорский надзор в большей степени представляет собой элемент сдерживания деятельности иных публичных органов и лиц, поэтому приоритетное значение имеет не характер связи с поднадзорными лицами, а определение возможных правовых сфер его вторжения. В этой связи более продуктивно уточнять пределы надзора по кругу правоотношений, на которых основана деятельность входящих в предмет надзора лиц.

Список использованных источников:

1. Лобеев М.С. Востребованность прокуратуры как органа государственной власти по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина в РФ // Закон и право. № 3, 2010. С. 42-43
2. Мельников А. Надзор за исполнением законов // Законность. 1998. N 3. С. 11.
3. Лобеев М.С. Содержание прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав и свобод личности в РФ // Закон и право. № 4, 2010. С. 44-45.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 14.06.2012) // СЗ РФ, 18.11.2002, N 46, ст. 4532.
5. Борисова Л.В., Горелик А.П., Гришин А.В. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве. Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С. 44.
6. Иванов А. Защита прокурором конституционных прав граждан // Законность. № 9, 2010. С. 55-57.
7. Федеральный закон от 05.04.2009 N 43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ, 06.04.2009, N 14, ст. 1578.
8. Гришин А. В. Защита прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних : автореф. дис.  канд. юрид. наук. – М., 2010. С. 13, 21– 22, 23–24.
9. Прокурор в защите // Российская газета. 2010. № 253. 10 нояб. С. 9.
10. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. № 9. С. 21.
11. Гуреева О.А. Проблемы определения правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. № 8, 2010. С. 16-18.
12. Петрунева А.Н. Отдельные аспекты участия прокурора в гражданском процессе // Российское право: опыт, проблемы и перспективы: сборник материалов VII Межрегиональной научно-практической конференции. – Киров: Кировский филиал МГЭИ, 2011. С. 74-77.
13. Хайрова Г.С. Право на эффективные средства правовой защиты: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 131.
14. Информационный доклад Комитета по соблюдению обязательств государств-членов Совета Европы // http://www.hrights.ru/text/b10/Chapter1.htm
15. Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. М.: Альфа-М, 2010. С. 58-59.
16. Росинский В.В. Указ. соч. С. 76, 77.
17. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. // www.ombudsmanrf.ru.
18. Хобраков Д.Ц., Хышиктуев О.В. Прокурорский надзор как институт системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. № 1, 2012. С. 8-10.
19. Петров А. Правовое просвещение как средство повышения эффективности прокурорского надзора // Законность. № 4, 2012. С. 36-39
20. Мезинов Д.А. Прокурорский надзор: курс лекций. – Томск: Эль Контент, 2011. С. 39.
21. Калугина О.В. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 25. – М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2012. С. 62-68.
22. Тимофеев С. Новые технологии для осуществления прокурорского надзора // Законность. № 5, 2011. С. 37-38.