Место прокуратуры в системе защиты прав и свобод человека и гражданина

С нашей точки зрения, необходимо сохранить прокуратуру  как многофункциональный государственный  орган, не входящий ни в одну из ветвей государственной власти, основными  целями деятельности которого являются «обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов  общества и государства» (п. 2 ст. 1Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).⁸

Прокуратура РФ является специфической  подсистемой государственных органов, не относится ни к одной из ветвей государственной власти, а представляет часть системы «сдержек и противовесов». Она принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили, активно участвует в обеспечении разделения властей и их взаимодействия.

Вместе с тем сегодня  конституционно-правовой статус прокуратуры  Российской Федерации отличается неопределенностью, о чем свидетельствует мобильность  законодательства о прокуратуре.

Одной из последних новелл Федерального закона «О прокуратуре  Российской Федерации» является учреждение в соответствии с его ст. 20.1 Следственного  комитета при прокуратуре РФ, что  говорит об усилении функции уголовного преследования в системе функций  прокуратуры, а также о развитии принципа процессуальной самостоятельности  следователей.⁹

Принятие Федерального закона от 05.06.2007 №87_ФЗ «О внесении изменений  в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон  «О прокуратуре Российской Федерации» по сути, означает значительное сокращение полномочий прокурора по надзору  за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную  деятельность, дознание и предварительное  следствие.

В соответствии с данным Законом прокурор продолжает производить  надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленным  порядком разрешения заявлений и  сообщений о совершенных и  готовящихся преступлениях, выполнением  оперативно-розыскных мероприятий  и проведением расследования, а  также законностью решений, принимаемых  органами, осуществляющими оперативно-розыскную  деятельность, дознание и предварительное  следствие (ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако его полномочия по реагированию на выявленные нарушения существенно редуцированы. Прокурор лишен права самостоятельно возбудить уголовное дело; давать следователю указания, обязательные для исполнения; отменять незаконные или необоснованные решения следователя и др. В сложившихся условиях прокурор, обнаружив нарушения конституционных прав и свобод граждан или иные нарушения федерального законодательства в процессуальной деятельности следователя, «будет вынужден вступить в некую дискуссию с руководителем следственного органа и следователем, разъясняя и доказывая свою правоту». Вместо того чтобы радикально устранить нарушение, прокурор должен обращаться к руководителю следственного органа, мотивировать ему свою позицию, при неблагоприятной ситуации обращаться к вышестоящему руководителю следственного органа и так вплоть до Генерального прокурора РФ. Представляется, что подобное положение не будет способствовать эффективному восстановлению конституционных прав и свобод граждан, нарушенных при производстве следственных действий. Скорее всего, они будут восстановлены, незаконное решение следователя будет отменено, но время будет упущено, а в процессе расследования это очень важный фактор.

Следует также заметить, что существенно сокращены властные полномочия прокурора в процессе рассмотрения и проверки сообщений  о преступлении, что следует из анализа ст. 144УПКРФ. Прокурор уполномочен  лишь проверять исполнение Федерального закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении. Однако практика показывает, что наибольшее число нарушений законности в органах внутренних дел происходит именно в этой сфере. Во все времена прием, регистрация и рассмотрение сообщений граждан о преступлении оставались чрезвычайно проблемным местом в деятельности органов внутренних дел. Для выявления нарушений в этом блоке прокурору подчас приходилось самостоятельно проводить полноценную проверку в рамках ст. 144 УПК РФ с принятием решения. Лишение прокурора данного полномочия вряд ли позитивно отразится на состоянии законности на стадии принятия решения о возбуждении уголовного дела или отказа в принятии такого решения, а также на состоянии прав и законных интересов потерпевших или лиц, в отношении которых незаконно возбуждены уголовные дела.¹⁰

Действенным средством надзора  за ходом следствия было полномочие прокурора на продление срока  предварительного следствия. Решение  принималось по результатам тщательного  изучения всех материалов уголовного дела. Передача данных полномочий руководителю следственного органа представляется более чем спорным и не совсем оправданным решением законодателя. Здесь законодатель нарушает собственную  логику о необходимости разделения функций следствия и надзора, в данном случае происходит их совмещение у руководителя следственного органа, поскольку продление процессуальных сроков – это не техническое мероприятие, а надзорное. Однако для российской законодательной системы характерно принятие новаторских законов, которые  зачастую опережают свое время. Они  плохо адаптированы к реальной действительности, вследствие чего их применение дает не тот эффект, на который рассчитывали законодатели.

Следствием учреждения Следственного  комитета при прокуратуре РФ вполне вероятно может быть смещение приоритетов  в деятельности прокуратуры и  соответственно материальных и кадровых ресурсов к этому вновь образованному  и обладающему определенной самостоятельностью институту в системе прокуратуры  России. В результате возможно как  постепенное «сжатие» основной функции  прокуратуры –осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, так и сокращение иных функций, в том числе правозащитной. Результатом этого может стать преобразование прокуратуры Российской Федерации из органа, проводящего надзор за законностью, в орган исполнительной власти, наделенный полномочиями исключительно в сфере осуществления уголовного преследования.

Представляется, что реформа  российской прокуратуры не может  осуществляться за счет сокращения иных исторически сложившихся и традиционных для нее функций (в частности, правозащитной) и не должна привести к ее преобразованию в институт, осуществляющий только лишь уголовное  преследование. Для преодоления  данной тенденции предлагается внести дополнения в ст. 129 Конституции РФ, закрепляющие цели, задачи и основные функции прокуратуры.

В отличие от субъектов  законодательной инициативы обращение  Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства не влечет последствий, предусмотренных  для обращений субъектов законодательной  инициативы. Они рассматриваются  в обычном порядке как обращения. При этом учитываются место и  роль прокуратуры в государственном  механизме, степень обоснованности и значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное  надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ вносится в законодательный  орган субъектом законодательной  инициативы от своего имени в доработанном либо неизмененном виде.

В связи с этим многие российские ученые высказывают мнение о придании прокуратуре дополнительных функций в области законотворчества, в том числе о возвращении  прокуратуре права законодательной  инициативы.

Анализ правотворческой  практики прокуратур субъектов Российской Федерации, в частности их законотворческих предложений, показывает, что актуальными  направлениями для применения мер  по совершенствованию законодательства остаются бюджетное, жилищное, налоговое, миграционное, избирательное, экологическое  законодательство, законодательство о  банках и нотариате, о государственной  и муниципальной собственности, о банкротстве, о государственной  и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, а также  совершенствование законодательства о противодействии коррупции и легализации денежных средств, полученных преступным путем.

Еще одним подтверждением актуальности и особой значимости взаимодействия органов государственной власти с органами прокуратуры в процессе разработки и принятия нормативных  правовых актов является тот факт, что необходимость такого взаимодействия осознается самими представителями (депутатами) законодательных собраний. Федеральный  закон «О прокуратуре Российской Федерации» предлагается дополнить  разделом «Участие прокуратуры в  правотворческой деятельности», содержащим ст. 40 «Формы участия прокуратуры  в правотворческой деятельности»  и ст. 41 «Юридическое изучение проектов правовых актов, принимаемых представительными (законодательными) и исполнительными  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации».¹¹

В целях создания единого  правового пространства, укрепления законности и правопорядка, совместного  противодействия правонарушениям  и преступности прокуратурой и органами местного самоуправления осуществляется взаимодействие, являющееся одним из неотъемлемых этапов процедуры координации, не охваченных Федеральным законом  «О прокуратуре Российской Федерации», важное еще и потому, что Конституцией РФ органы местного самоуправления наделены полномочиями по охране общественного  порядка.

Профилактический характер надзора состоит в том, что  прокуратура, пресекая нарушение закона, частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Однако в профилактике правонарушений более целесообразно использовать иной подход, а именно: предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов. Такой подход требует  участия прокуратуры на стадии разработки и обсуждения проекта нормативного акта. Особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее число нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам; в определенной мере это касается и представительных органов субъектов Федерации.

С целью предупреждения принятия незаконных нормативных актов органы прокуратуры должны деятельно участвовать  в процессе нормотворчества органов  местного самоуправления посредством  проведения консультаций, включения  представителя прокуратуры в  рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений  и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования  разработки проекта. Несмотря на высокое  профилактическое значение этой функции  прокуратуры, в большинстве регионов страны ей уделяется незаслуженно малое  внимание, что приводит к росту  числа незаконных нормативных правовых актов, свидетельствуя об отсутствии налаженной совместной работы участников правотворческого процесса.

В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной  и исполнительной власти, заблаговременно  знакомиться с проектами принимаемых  нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, что обеспечит их правовое сопровождение  и укрепление законности и правопорядка в стране.

Одна из проблем совершенствования  осуществления правозащитной функции  прокуратуры РФ обусловлена пересечением полномочий прокуратуры с контрольными и надзорными полномочиями органов  исполнительной власти. Как отмечают исследователи, существующий недостаток профессиональных, материальных ресурсов не позволяет прокуратуре в полной мере выполнять весь объем работ  в сфере надзора ввиду обширности его предмета, что помимо прочего  создает пересечение обязанностей с другими надзорными органами.

Сторонник ограничения сферы  прокурорского надзора профессор  В.М. Савицкий замечает, что в процессе надзорной деятельности прокуратурой «опротестовывается и впоследствии отменяется лишь ничтожно малая, мизерная часть незаконных актов, но на это  затрачиваются все ресурсы прокурорского  реагирования, которые можно было бы с гораздо большим успехом использовать для борьбы с преступностью».

Задачу надзора за законностью  правовых актов, по мнению В.М. Савицкого, могли бы выполнять многочисленные контролирующие службы (инспекции) различных  министерств и ведомств, а работающие в них инспектора и ревизоры как  специалисты в своей относительно узкой области действуют более  квалифицированно, чем прокуроры, в  том числе в отношении конкретных вопросов права. Кроме ведомственных  контролирующих органов В.М. Савицкий называет административный аппарат  Президента РФ, в частности Главное  контрольное управление, а также  Счетную палату парламента. ¹²

Прокуроры должны постоянно  видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности органов  исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор, и не переходить ее. В этих целях им, так же как  и в иных случаях, целесообразно  иметь достаточное представление  о системе этих органов, их задачах  и полномочиях. Характер действий прокуроров должен определяться исключительно  их компетенцией и не распространяться пусть на близкую, в известной  мере пограничную, но тем не менее не свойственную им область контрольной деятельности.

Исключая подмену государственных  органов и должностных лиц, которые  осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица с тем, чтобы они неуклонно и качественно выполняли возложенные на них обязанности. Существенную роль в этом плане могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими органами, принципиальное реагирование на нарушение закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Более того, как полагает К. Скворцов, надзор за соответствием  закону деятельности контролирующих органов, а также деятельности исполнительных органов по обеспечению прав граждан  будет существовать еще длительное время.

Таким образом, на прокуратуру  также возлагаются обязанности  надзора за самими контролирующими  органами, а именно: в части обеспечения  прав и свобод человека и гражданина, что еще раз подтверждает главенство правозащитной направленности практически  всех уровней прокурорского надзора.