Понятие и элементы процессуального статуса руководителя следственного органа

1. Права и обязанности, предусмотренные УПК РФ;
2. Подконтрольность деятельности руководителя следственного органа руководителю вышестоящего следственного органа, регламентированная УПК РФ.

Исходя из рассмотренной структуры, можно сформулировать понятие уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа как регулируемого исключительно УПК РФ положения руководителя следственного органа, обязанности и подконтрольность руководителю вышестоящего следственного органа.

Права и обязанности руководителя следственного органа образуют его полномочия и составляют центральное звено его уголовно-процессуального статуса. В УПК РФ 2007 г. в ст. 39 законодатель уполномочивал начальника следственного отдела и предоставлял ему право принимать процессуальные решения и осуществлять процессуальные действия. Так, начальник следственного отдела был уполномочен поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия и т.д. К правам начальника следственного отдела относились возбуждение уголовного дела и принятия его к своему производству, а также проверка материалов уголовного дела и дача по ним указаний.

Действующая редакция УПК РФ относит перечисленные процессуальные действия и решения к полномочиям руководителя следственного органа. Возбудить уголовное дело и осуществить по нему расследование определена как его право (ч.2 ст.39 УПК РФ). Таким образом, ни в старой, ни в новой редакции ст. 39 УПК РФ формального разделения на права и обязанности руководителя следственного органа не обозначено.

«В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права полномочие рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, а также некоторых других лиц, реализующих функции, предусмотренные для них законодательством. В этом значении полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом»9. Следует согласиться с позицией многих авторов о включении в понятие «полномочие» как права, так и обязанности10, это две его необходимые составляющие, которые находятся во взаимосвязи.

В субъективном смысле право – это «предоставленная кому-либо свобода действовать или пользоваться чем-либо, гарантируемая государственными или какими-либо другими законами, постановлениями и т.д.»11. В более сжатом виде право определяется как «возможность действовать, поступать каким-либо образом»12. Таким образом, реализация субъективного права происходит путем совершения определенных действий либо воздержания от их совершения.

Анализируя статьи УПК РФ, посвященные прерогативам руководителя следственного органа через призму рассмотренных определений, можно удостовериться, что руководитель следственного органа всего лишь вправе, а не обязан возбудить уголовное дело и принять его к своему производству и произвести расследование в полном объеме (ч.2 ст.39 УПК РФ). Эти решения он может принять по своему усмотрению, тогда как другие действия и решения, указанные в ч.1 ст.39 УПК РФ, он производит в обязательном порядке. Например, кроме руководителя следственного органа никто не может поручить производство предварительного следствия следователю (п.1 ч.1 ст.39 УПК РФ), а также принимать решения об отводе следователя при наличии к тому законных оснований (п.5 ч.1 ст.39 УПК РФ), продлевать срок предварительного следствия (п.8 ч.1 ст.39 УПК РФ) и т.д.

Таким образом, следует прийти к выводу, что предоставленные руководителю следственного органа полномочия имеют императивный характер, то есть характер обязанности, а предоставленные ему права имеют диспозитивную сущность13.

2. Полномочия руководителя следственного органа

Полномочия руководителя следственного органа имеют важную роль в уголовном судопроизводстве. В целом их можно охарактеризовать как выполнение функции уголовного преследования в форме руководства предварительным следствием. В соответствии с ФЗ № 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 5 июня 2007 г. все полномочия по руководству предварительным следствием, принадлежавшие ранее прокурору, перешли руководителю следственного органа. Данные изменения произошли с целью разграничения на предварительном следствии процессуальной деятельности по расследованию уголовных дел и надзора за соблюдением законов.

Прежде всего следует констатировать, что за руководителем следственного органа (как за правопреемником начальника следственного отдела) сохранились полномочия последнего: поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием основанием такой передачи, создавать следственную группу, изменять е состав либо принимать уголовное дело к своему производству (п.1 ч.1 ст.39 УПК РФ); проверять материалы уголовного дела (п.2 ч.1 ст.39 УПК РФ); давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (п.3 ч.1 ст.39 УПК РФ). Руководитель следственного органа также имеет право отменить постановление следователя о приостановлении предварительного следствия и вынести постановление о его возобновлении (ч.2 ст.211 УПК РФ). Таким образом, полномочия, которыми руководитель следственного подразделения был наделен, остались у него в полном объеме.

Часть полномочий в отношении следователя, которыми ранее в ходе предварительного следствия располагал прокурор, перешли к руководителю следственного органа. В частности, руководитель следственного органа уполномочен теперь отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя (п.2 ч.1 ст.39 УПК РФ), тогда как начальник следственного отдела сам имел право отменять только необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия, а в остальных случаях он лишь вносил прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя. Также одним из важнейших нововведений является согласие руководителя следственного органа на возбуждение следователем перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п.4 ч.1 ст.39 УПК РФ). Среди других новелл необходимо выделить прерогативу руководителя следственного органа разрешать отводы следователя, а также его самоотводы (п.5 ч.1 ст.39 УПК РФ); продлевать срок предварительного следствия (п.8 ч.1 ст.39 УПК РФ), утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу (п.9 ч.1 ст.39 УПК РФ) и т.д. Таким образом, от прокурора руководителю следственного органа перешли полномочия, имеющие руководящий, контрольный и надзорный характер.

Тенденция дублирования полномочий руководителя следственного органа и прокурора не была полностью исключена в результате проведенной реформы в 2007 г. Изменения же, происшедшие в связи с принятием Федерального закона №404-ФЗ14, только усугубили эту тенденцию. В настоящее время расширено количество полномочий, которыми наделен и прокурор, и руководитель следственного органа. К их числу следует отнести право отменять незаконные или необоснованные постановления следователя о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, прекращении уголовного дела или преследовании, приостановлении предварительного следствия (п.2 ч.1 ст.39, ч.4 ст.146, ч.6 ст.148, ч.1.1 ст.211, ч.1 ст.214 УПК РФ); право возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями  производстве дополнительно расследования (п.11 ч.1 ст.39 и п.2 ч.1 ст.221 УПК РФ) и разрешать жалобы на действия (бездействие) следователя (ст.124 УПК РФ).

Правильная оценка и классификация полномочий руководителя следственного органа на современном этапе напрямую зависит от определения их соответствия его функциональному предназначению, обусловленному стоящими перед ним задачами.

Закон по-прежнему не определяет задачи и функции руководителя следственного органа. УПК РСФСР ставил перед начальником следственного отдела следующие задачи:

1. Контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений;
2. Принятие мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству следствия по уголовным делам (ч.1 ст.127.1 УПК РСФСР).

Однако первую задачу (по контролю) следует оценивать скорее как функцию, а задачами, которые обуславливают данную функцию, являются обеспечение своевременности действий следователя по проверке сообщений о преступлении, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, правильное определение направлений расследования и недопущение нарушения закона.

Что касается второй упоминаемой в УПК РСФСР задачи начальника следственного отдела по принятию мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам, то она остается актуальной вне зависимости от изменений полномочий руководителя следственного органа (начальника следственного отдела) и непосредственно связана с осуществлением следователем функции расследования преступлений.

Нельзя забывать и о наличии административных полномочий руководителя следственного органа, которые, не являясь процессуальными, тем не менее, имеют большое влияние на его процессуальный статус. Задачей административной функции руководителя следственного органа выступает обеспечение дисциплины в следственных подразделениях.

Таким образом, исходя из вопросов, стоявших перед начальником следственного отдела, следует полагать, что в настоящий период перед руководителем следственного органа стоят следующие задачи:

1. Обеспечение своевременности действий следователей по проверке сообщений о преступлении, по раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений;
2. Правильное определение направлений расследования;
3. Принятие мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам;
4. Недопущение нарушений закона;
5. Обеспечение дисциплины в следственных подразделениях.

Успешное решение руководителем следственного органа именно этих задач позволит достичь целей уголовного процесса.

В связи с тем, что весь объем полномочий, которыми обладал начальник следственного отдела, перешел к руководителю следственного органа, можно сгруппировать полномочия руководителя следственного органа15.

Первую группу полномочий руководителя следственного органа составляют прерогативы по осуществлению руководства деятельностью следователей, такие как полномочие давать указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (п.3 ч.1 ст.39 УПК РФ).

В рассматриваемой категории появилась новая для руководителя следственного органа прерогатива возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного следствия (п.11 ч.1 ст.39 УПК РФ). Здесь же следует констатировать, что некоторые полномочия, руководитель следственного органа получил от прокурора, призванного осуществлять надзор за предварительным следствием. Однако, они скорее имеют характер процессуального руководства.

Вторую группу полномочий представляют прерогативы по осуществлению контроля за расследованием уголовных дел следователями: помимо полномочий по проверке уголовных дел в процессе расследования у руководителя следственного органа появилась возможность изучать материалы проверки сообщений о преступлениях, отменять незаконные или необоснованные постановления  следователя, руководителя следственного органа другого органа предварительного следствия по уголовным делам, находящимся в производстве подчиненного следственного органа (п.п.2, 2.1 ч.1 ст.39 УПК РФ).

Третья группа – процессуально-организационные по руководству деятельности следственного подразделения, к которым относятся прерогативы по распределению уголовных дел внутри следственного подразделения. Это, в частности, ранее принадлежавшему начальнику следственного отдела права – поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи; создавать следственную группу, изменять ее состав и новые полномочия руководителя следственного органа – решать вопросы о последовательности не только уголовного дела, но и материалов проверки сообщений о преступлении в рамках своего ведомства. Содержание этих полномочий определяется их смешанным характером. На сегодняшний  день у руководителя следственного органа  вполне достаточно процессуально-организационных полномочий для осуществления стоящих перед ним задач.

Четвертая группа полномочий представляет прерогативы по даче согласия на производство процессуальных действий, это так называемые «разрешительные» полномочия. К единственному существовавшему у начальника следственного отдела «разрешительному» полномочию по продлению срока проверки сообщения о преступлении прибавились полномочия, переданные прокурором (дача согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п.4 ч.1 ст.39 УПК РФ); на возбуждение перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительных мер воспитательного воздействия (ч.1 ст.427 УПК РФ); на допрос потерпевшего, его представителя, свидетеля, их близких родственников под псевдонимом (ч.9 ст.166 УПК РФ)), а также прерогативы, ранее не принадлежавших ни одному участнику уголовного судопроизводства, возникновение которых обусловлено посредническим характером полномочий руководителя следственного органа по отношению к следователю и прокурору (в частности, для согласия на решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (ч.1.1 ст.148 УПК РФ), на обжалование решения прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела и о направлении дела следователю для производства дополнительного расследования (п.5 ч.2 ст.38, п.10 ч.1 ст.39 УПК РФ)).