Черные дыры в Российском Законодательстве

Черные дыры в Российском Законодательстве 2002'3

Home   Поиск   Software   Издания   Работа  optim.ru  

 

 

 

 

Работа в редакции!

 

 

Решение проблем с хозяйственным  и техническим обеспечением офиса

 

Все - от компьютерных сетей до расходных  материалов

 

 

Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

Аграрное право, экологическое  право

КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ

 

Боголюбов С.А., д.ю.н., профессор, заслуженный  деятель науки России, руководитель отдела

Жариков Ю.Г., д.ю.н., профессор, гл. научный сотрудник,

Галиновская Е.А., к.ю.н., ведущий научный  сотрудник

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве  РФ

 

В настоящее время происходит смена  этапов развития земельной реформы  в России. Период первых шагов, определивших основы нового земельного правопорядка (многообразие форм собственности, закрепление части земельного фонда в собственность граждан и коммерческих организаций), сменяется этапом более широких преобразований.

 

Среди тенденций законодательного регулирования земельных отношений в последнее время можно выделить одну основную – с большой скоростью и в достаточно большом количестве разрабатываются и принимаются, вслед за Земельным кодексом Российской Федерации, федеральные земельные законы. В предлагаемых темпах и объеме есть как положительные, так и отрицательные стороны. Положительно то, что основные материальные нормы теперь закрепляются в нормативных актах уровня закона, как и должно быть в обществе, имеющем представление о правовом государстве. Положительна также и концептуальная модернизация нормативного регулирования, а также и то, что федеральное законодательство, наконец, заняло подобающее ему место.

 

Однако за скорость законотворчества приходится платить качеством принимаемых  норм. Так, широко известны и обсуждались недостатки действующего Земельного кодекса РФ. Хотя именно принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации является основным событием. Этот нормативный акт, несмотря на проблемы реализации его норм, ряд вопросов, все-таки решил. Так, теперь на уровень федерального закона подняты многие нормы, закрепленные ранее подзаконными нормативными актами. Да и сама “пирамида” земельно-правовых норм обрела вершину. Система земельного законодательства начинает принимать более отчетливые черты.

 

Однако, как и ранее, формированию и систематизации законодательства добавляют специфики как потребности  развития земельной реформы, так  и особенности расстановки политических сил. Это придает структуре федерального законодательства “необязательные” черты, продиктованные не требованиями систематизации, а потребностями сегодняшнего дня. Безусловно, реформенным является, например, Федеральный закон “О разграничении государственной собственности на землю”. Что же касается Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”, то регулирование на уровне этого закона, а не в рамках ЗК РФ, оборота сельхозземель — решение в чистом виде политическое и никак не обусловлено требованиями системы законодательства.

 

В то же время такие подинституты государственного управления земельным фондом, как регулирование ведения земельного кадастра, землеустройства, в том числе вопросы деления земель на категории по целевому назначению, могут и должны содержаться в специальных федеральных законах. Регулирование отношений по управлению земельным фондом не может оставаться в неизменном виде. Поэтому частью дальнейших преобразований земельного законодательства становится, в том числе, пересмотр содержания нормативных актов, регулирующих данный круг отношений. На это направлены и определенные статьи Земельного кодекса РФ, предусматривающие принятие федеральных законов о планировании, резервировании земель, о переводе земель из одной категории в другую.

 

Но как бы радикальны ни были дальнейшие перемены, в их основе в любом случае должны быть уже утвержденные Конституцией РФ базовые принципы. Так, на земельное законодательство в равной степени распространяется запрет принятия федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, если их принятие ведет к изменению конституционно - правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.

 

В целом, в основе дальнейшего развития российского земельного законодательства будет лежать необходимость дальнейшего  обеспечения отношений права  собственности на землю (как публичной, так и частной), а также преобразования в области управления земельным фондом.

 

При этом для обеспечения эффективного управления государственной и муниципальной  собственностью на землю в ближайшие  годы прежде всего следует реализовать разграничение государственной собственности на землю с определением земельных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на основе Федерального закона “О разграничении государственной собственности на землю”. Без окончания процедуры разграничения невозможно говорить о полноценной реализации норм Земельного кодекса Российской Федерации, в особенности регулирующих отношения по управлению, владению, пользованию и распоряжению государственными и муниципальными землями.

 

Однако до завершения процедуры  разграничения, которая объективно займет несколько лет, необходимо четко  определить порядок управления “неразграниченной” государственной собственностью. Так, Федеральным законом “О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации” установлено, что до разграничения государственной собственности на землю распоряжение данными землями осуществляется органами местного самоуправления, если законодательством не предусмотрено иное. В то же время замечено, что распоряжение земельными участками из государственных земель часто осуществляется органами местного самоуправления исключительно в собственных интересах, без учета потребностей иных публичных образований, нередко с нарушением законодательства. В связи с этим, для обеспечения интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации следует законодательно передать ряд полномочий по распоряжению государственными землями исполнительным органам государственной власти как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации. В качестве критериев передачи данных полномочий целесообразно опираться на основания закрепления земель в федеральную собственность, собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, установленные упомянутым выше Федеральным законом “О разграничении государственной собственности на землю”.

 

Целям обеспечения управления и  распоряжения государственной собственностью на землю, а также исполнению соответствующих  норм Земельного кодекса Российской Федерации служат предусмотренные Земельным кодексом федеральные законы “О зонировании территорий”, “О переводе земель из одной категории в другую”, “О планировании земель”. В перечне федеральных законов, требующих скорейшего принятия, на первом месте находится Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”. Данные законы, помимо нормативного обеспечения оборота и использования земельных участков вообще, нормативно обеспечат оборот, в том числе приватизацию земель, находящихся в публичной собственности, их использование в соответствии с установленным целевым назначением и разрешенным использованием, установят на уровне закона конкретные полномочия соответствующих исполнительных органов государственной власти.

 

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации, Президентом Российской Федерации должен быть принят перечень приграничных территорий, на которых не допускается предоставление, в том числе и из государственных земель, земельных участков в собственность иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства, что также упорядочит решение этого вопроса на соответствующих территориях.

 

Земельным кодексом утверждены также  требования о принятии ряда нормативных  актов на уровне Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые ожидают неукоснительной и скорейшей реализации.

 

В перечне проблем управления и  распоряжения государственными землями  особо следует выделить вопрос регулирования  предоставления в аренду земельных  участков, находящихся в государственной собственности. Это проблемы нормативного обеспечения арендных отношений. Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации Правительством РФ должны быть приняты общие начала определения арендной платы при передаче в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а в соответствии со статьей 66 Земельного кодекса Российской Федерации порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Пока данные нормативные акты не приняты, взимание арендной платы осуществляется в субъектах Российской Федерации по разным основаниям и в разном порядке, что недопустимо для единообразного регулирования данного круга отношений и дает повод к субъективным решениям и коррупции.

 

При определении арендной платы  следует также уяснить, что она  рассчитывается исходя из стоимости  земельного участка. Но при этом необходимо окончательно решить, о какой стоимости  – рыночной или кадастровой - должна идти речь. На наш взгляд, это должна быть рыночная стоимость земельного участка, как это принято в большинстве цивилизованных государств.

 

Кроме того, при взимании арендной платы следует отказаться от существующей до сих пор практики отношения  к ней как к фискальным платежам – “разновидности” земельного налога, но взимаемой на основании договора, а не нормативного акта. Следует учесть, что на предоставление в аренду государственных земель распространяются общие требования гражданского и земельного законодательства о свободе договора, о равенстве сторон в договорных отношениях. Практика навязывания со стороны органов исполнительной власти арендатору государственных земель условий договора является искажением сути арендных отношений. В целом, на наш взгляд, ввиду, в том числе, будущих преобразований отношений по взиманию земельного налога и налога на недвижимость и увеличения размера налогообложения на эти виды имущества, государству целесообразно путем постепенной приватизации отказаться от значительного числа земель, переданных в настоящее время различными организациями в аренду. При этом сохранить арендные отношения с государственными и муниципальными предприятиями.

 

Дальнейшее совершенствование  государственного управления земельной  собственностью и иными природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, непосредственно связано с необходимостью закрепления большей части наиболее существенных полномочий исполнительных органов государственной власти нормативными актами уровня закона. Следует считать существенным недостатком нормативной базы то обстоятельство, что в вопросах управления и распоряжения государственными природными ресурсами, по объему и значимости до сих пор преобладают нормы, закрепленные подзаконными нормативными актами, не так редко принятыми министерствами и ведомствами. Правовое регулирование управления и распоряжения государственной собственность, в том числе на природные ресурсы и землю, должно осуществляться, прежде всего, законами. Данные законы должны содержать прозрачные механизмы реализации полномочий соответствующими органами власти, не допускать дублирования функций в области распоряжения государственной собственностью.

 

Кроме того, при дальнейшем совершенствовании  деятельности исполнительных органов  власти следует исходить из разграничения функций по управлению данным государственным имуществом и функций по распоряжению им. Так, в частности, следует нормативно закрепить, что при заключении договоров купли-продажи или аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах организатором торгов должны выступать специализированные организации, а не органы местного самоуправления или исполнительные органы государственной власти.

 

Одним из основных законов, которые  будут существенно влиять на реализацию права собственности граждан и юридических лиц, а также на оборот земель в целом будет Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.

 

Принятие этого закона было необходимым. В том числе и потому, что  ряд норм Земельного кодекса РФ, и прежде всего нормы о приватизации, до принятия этого закона практически не действовали для земель сельскохозяйственного назначения. Было отложено и приобретение сельхозземель в собственность иностранных субъектов и лиц без гражданства. Повис в воздухе вопрос о земельных долях. Однако следует обратить внимание и на трудности реализации данного закона. Так, закон действует только для земель сельскохозяйственного назначения, задействованных в аграрном производстве. Его нормы не касаются земель иных категорий, используемых в сельскохозяйственных целях. Закон также не будет распространяться на земли, предоставляемые гражданам для ведения садоводства, огородничества, животноводства, личного подсобного хозяйства, а также занятые строениями и сооружениями. Последнее положение, установленное также и Земельным кодексом РФ, ограничивает возможность распространения этого закона на оборот земель крестьянских хозяйств, а также на оборот предприятий как имущественных комплексов, если в их состав входят земельные участки сельскохозяйственного назначения: Земли крестьянских хозяйств, как правило, заняты строениями и не подлежат разделу в соответствии с действующим Законом РСФСР “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”. Нормы нового закона не смогут распространяться и на оборот предприятий, если объектом оборота будет предприятие в целом, а не выделенные из его состава в самостоятельный земельный участок сельскохозяйственные угодия.

 

Законом не предполагается устанавливать  квалификационных требований ни для граждан, ни для юридических лиц при приобретении прав на сельскохозяйственные земли. И это следует считать правильным. Ограничение субъектов по тому принципу, являются ли они сельскохозяйственными товаропроизводителями или нет, противоречит свободе коммерческой деятельности и может неоправданно ограничить оборот сельскохозяйственных земель. Кроме того, требование использования земель сельскохозяйственного назначения достаточно жестко при тщательном проведении контроля за использованием земель. Иностранные субъекты, как известно, исключены из числа субъектов, обладающих правом на земли сельскохозяйственного назначения по данному закону. Однако, это не означает полного запрета на приобретение земель сельскохозяйственного назначения иностранцами в собственность. Это право остается для данных субъектов при приобретении земель для личного подсобного хозяйства или садоводства и огородничества.