Черные дыры в Российском Законодательстве

 

Внимания заслужил в данном законе вопрос о размерах и местоположении земельных участков сельскохозяйственного назначения. Смысл предлагаемых норм заключается в попытке ограничить спекуляцию этими землями, излишнее их дробление или, наоборот, сосредоточение больших площадей в одних руках.

 

Проектом при этом устанавливается, что минимальные размеры земельных  участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также максимальные размеры участков, находящихся на территории одного административного района в собственности физического лица и аффилированных ему лиц, могут быть установлены законами субъектов РФ.

 

Можно задать вопрос, насколько такая норма, будет актуальна для приобретения гражданами крестьянских хозяйств или предприятий, если они расположены на землях сельскохозяйственного назначения. Однако поскольку закон, как мы уже говорили, не будет распространяться на застроенные земельные участки, значит и указанные ограничения для застроенных земель, в том числе КФХ или предприятий, действовать не будут.

 

Не предполагается ограничивать размеры  земельных участков, находящихся  в собственности юридических  лиц.

 

Самым сложным для данного закона, как и для правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения в целом, является вопрос о правовом режиме оборота земель в реорганизованных колхозах и совхозах, а именно земельных долей.

 

Но так или иначе, ни один собственник земельной доли не будет лишен предоставленного ему права.

 

Однако необходимость изменений  правового режима земельных долей  связана с несколькими причинами. Сложившиеся на практике отношения  по поводу земельных долей не соответствовали нормам Гражданского кодекса РФ. Правовое содержание такой конструкции, как “земельные доли”, с момента их утверждения в законодательстве не было четко определено.

 

Установлено, что земельная доля – это доля в праве общей  собственности на земельный  участок.

 

Обладатель доли в праве собственности  на землю, в соответствии с гражданским  и земельным законодательством, может распорядиться ею по своему усмотрению. Так, при заключении договора аренды земельного участка в счет доли в праве собственности на него участок должен быть выделен в натуре. Это связано с тем, что ГК РФ предусматривает предоставление в аренду только непотребляемых вещей. Однако практика пошла по пути заключения договоров аренды земельных долей без выдела земельного участка.

 

Проектом закона предлагается следующий выход из ситуации: устанавливается требование привести отношения по поводу использования земельных долей в соответствие с Гражданским законодательством. В случае, если это не произойдет, к договорам аренды земельных долей, заключенным до момента вступления в силу настоящего закона, будут применяться правила, регулирующие отношения по договору доверительного управления.

 

В этом решении видно желание  законодателя смягчить для собственников  земельных долей сложившуюся  ситуацию. Ведь на договоры аренды земельных долей, заключенные после вступления в силу части 2 ГК РФ, распространяется положение ст. 168 ГК РФ, устанавливающей, что сделка, не соответствующая требованиям закона, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима или не предусматривает иных последствий нарушения. Законом, как полагаем, и предусматриваются такие иные последствия.

 

Следует обратить внимание на некоторые  проблемы. Например, положения о  доверительном управлении не будут  иметь обратной силы. И на отношения по поводу использования земельных долей в период до вступления в силу закона об обороте они распространяться не будут. В связи с этим, по крайней мере, усложнится судебная практика. Кроме того, договор доверительного управления – достаточно сложный вид сделки, мало сходный с арендой, в связи с чем аграриям придется учиться новым формам правовых отношений. В случае принятия соответствующих норм закона это обязательно следует иметь в виду, с тем, чтобы избежать ошибок и злоупотреблений.

 

Для дальнейшего развития земельного законодательства весьма актуальным является вопрос о соотношении гражданского и земельного законодательства и о самостоятельности земельного права как отрасли. Одним из тезисов развернувшейся дискуссии можно назвать следующий: после утверждения в законодательстве отношения к земельному участку как недвижимому имуществу, предоставления не только государству, но иным субъектам правовых отношений (в том числе гражданам) права собственности на землю и, как следствие этого, включения земельных участков в гражданско-правовой оборот, сделки с земельными участками регулируются нормами гражданского права. Из этого далее делаются выводы более или менее радикального характера относительно судьбы земельного права: либо о том, что земельное право прекращает свое существование как самостоятельная отрасль; либо эта отрасль остается, но может содержать в себе только нормы об управлении земельным фондом, контроле за использованием земель, то есть нормы, по своей сути, административно-правовые.

 

Оценим выдвинутые аргументы.

 

При этом напомним, что существует определенная разница между категориями  “земельное право” и “земельное законодательство”. Под последим, согласно ст. 2 Земельного кодека РФ, понимаются федеральные  законы и законы субъектов Российской Федерации, регулирующие земельные отношения, то есть ограниченный круг нормативных актов. Земельное право понимается как совокупность норм, регулирующих общественные отношения по поводу использования земли, то есть любые нормы, регулирующие земельные отношения в любых нормативных актах.

 

Из понятия земельного права  следует отношение к нему, как  отрасли комплексной, то есть такой, которая формируется не по методу правового регулирования, а по объекту  правовых отношений. В нашем случае таким объектом является земля. В российской правовой системе земельное право – не единственная комплексная отрасль. В связи с этим, существование земельного права как отрасли не может напрямую зависеть от изменений методов регулирования оборота земель, хотя бы потому, что основания ее формирования иные.

 

Однако нам могут возразить, что именно изъятие земельных  участков из гражданского оборота с  принятием в 1917 году Декрета “О земле” и с объявлением того, что земля  находится в исключительной государственной  собственности, послужило отправной точкой возникновения земельного права в советский период. А поскольку с реформами конца XX века исключительность правового положения земли, как государственной собственности, исчерпала себя, то и существование выделение земельного права потеряло смысл.

 

Исторически судьба земельного права  действительно во многом связана  с особенностями правого регулирования  использования земель после революции 1917 года. До этого периода в России такой отрасли права официально не было. Однако попробуем разобраться, является ли именно изъятие земель из гражданско-правового оборота главным основанием появления в России новой правовой отрасли.

 

Смеем заметить, что утверждение  в правовой системе той или  иной отрасли имеет не только формальную, методологическую, но и социальную, политическую и экономическую подоплеку. Это актуально для отрасли, регулирующей в России земельные отношения. Другими словами – признаём уникальность земли (земельных участков) как объектов общественных отношений, правовое регулирование использования которых должно осуществляться особым образом на основе особых, специально сформулированных принципов – признаём целесообразность существования особой отрасли – “земельное право”. И наоборот, считаем землю объектом ничем не отличающимся, например, от иных объектов недвижимости - отказываемся от этой идеи. (Сразу хотелось бы заметить, что авторы настаивают на необходимости и целесообразности сохранения полноценной земельно-правовой отрасли.)

 

История эволюции правовых отраслей в России подсказывает нам, что именно специфика земельных отношений, как следствие специфических качеств земли, была впервые выведена как основание формирования особой правовой отрасли еще до революции. Известным российским юристом Кассо в начале XX века был опубликован труд “Русское поземельное право”, в котором определена целесообразность “выделения” из права гражданского норм, регулирующих земельные отношения и отношения по поводу недвижимости, прочно с ней связанной. Заметим при этом, что правовое регулирование предлагалось обособить все-таки не столько для недвижимости, сколько для земли как особого объекта, с которым прочно связаны иные недвижимые объекты (отсюда и название права “поземельное”, а не, к примеру, “право о недвижимости”).

 

Собственно, этим было отмечено, помимо частноправового, существенное влияние на земельные отношения и публично-правового аспекта, что и определяло особенности регулирования использования земель.

 

Нам кажется небесполезным обратить внимание на то, что идея формирования поземельного права возникла после десятилетий практически безраздельного господства гражданско-правового регулирования этих отношений в России…

 

После событий 1917 года правовая система  России изменилась весьма существенно. Изменились, как уже было сказано, принципы и методы правого регулирования использования земли и, прежде всего, оборот земельных участков, то есть переход участка от одного лица к другому был урегулирован не гражданско-правовыми, а административно-правовыми методами. Однако смеем утверждать, что появление именно в связи с этим земельного права как самостоятельной отрасли было отнюдь не обязательным, и земельное право могло быть поглощено правом административным как отраслью, регулирующей отношения в области государственного управления, в том числе управления использованием государственного имущества. Но это не произошло. И прежде всего потому, что с самого начала политических и экономических преобразований данного периода земельный вопрос был выделен для “специального решения”, а земля была определена как особый “проблемный” объект общественных отношений. Таким образом, и в это время земельное право было сформировано, разумеется, в соответствии с иной земельной политикой, но по тому же признаку – по признаку объекта правовых отношений.

 

И в современный период обособление земельного права по тому же признаку не теряет ни оснований, ни актуальности. Это связано с тем, что при реализации прав на любой земельный участок сплетены воедино и присутствуют в любой момент времени как публичные, так и частные интересы, поскольку участок одновременно является и владением частного лица, и территорией муниципального образования, и территорией субъекта РФ, и территорией Российской Федерации. И в то же самое время земля остается уникальным природным объектом, что создает еще и “экологический” публичный интерес.

 

И, собственно, “пообъектное” формирование земельного права как отрасли  приводит к выводу о том, что отношения  в области оборота земельных  участков также регулируются нормами  именно этой правовой отрасли. Изъятие  норм об обороте из земельного права не имеет формальных оснований, поскольку понятие данной отрасли (см. выше) настаивает на том, что все нормы, регулирующие отношения в области использования земли, объединены этой отраслью. Повторимся и заметим, что земельное право всегда содержало в себе нормы об изъятии и предоставлении земельных участков, а значит об их обороте. Произошедшие же в рамках земельного права последние по времени перемены можно охарактеризовать как реформенное изменение методов регулирования оборота земель.

 

Все сказанное выше дает возможность  сделать определенные выводы относительно удельного веса гражданского и земельного права в области регулирования  земельных отношений. Остановимся  на одной из проблем в области  законодательной деятельности. Известна важность вопроса о том, возможно ли регулирование сделок с землей на уровне субъекта Российской Федерации, если известно, что гражданское законодательство, согласно статье 71 Конституции РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации, а правовое регулирование сделок как таковых определяется институтом гражданского законодательства и гражданского права.

 

Так вот, если признать, что нормы  о сделках с землей (по признаку объекта) являются нормами земельного права и могут содержаться  в земельном законодательстве, которое, в соответствии со статьей 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, следует признать и то, что для запрета регулирования отношений по поводу сделок с земельными участками на уровне субъекта РФ нормативных оснований нет. Добавим при этом, что в руках Российской Федерации сосредоточено достаточное количество правовых рычагов для пресечения противоречащего федеральному нормотворчества субъектов в этой области. В то же время есть основания, подтверждающие необходимость регулирования сделок с земельными участками на уровне субъекта РФ. В ряде случаев данное регулирование допускается Земельным кодексом РФ (в частности, при регулировании арендных отношений). Кроме того, после разграничения государственной собственности на землю и закрепления за субъектом РФ в собственность определенных земельных участков, субъект РФ не может быть лишен права нормативно урегулировать сделки с такими участками, поскольку это является одной из форм реализации его права собственности на землю.

 

Для дальнейшего развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 72 и 76 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

 

Объективным основанием предоставления субъекту РФ прав по регулированию использования земли является то, что Россия расположена на обширнейших территориях. Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, демографическими, экологическими, экономическими и другими проблемами, которые не могут не влиять на специфику управления землями в республике или области.

 

Жестким является и требование к  субъектам РФ не выходить за рамки  полномочий и не вторгаться в компетенцию  Российской Федерации. Однако для земельного и природоресурсного законодательства, регулирующего, в том числе, отношения собственности и сделки с природными объектами как с недвижимостью, соблюдение этого требования составляет отдельную проблему. Действительно, вправе ли субъекты РФ регулировать эти отношения, если “сделки” и “вещные права” - это институты гражданского законодательства, которое, согласно ст. 71 Конституции РФ, находится в исключительном ведении РФ? Данная проблема заслуживает отдельного обсуждения, поэтому только заметим, что законодательство о земле и природных ресурсах включает регулирование их оборота. Следовательно, законодательство об обороте природных ресурсов, как часть общего, также является предметом совместного ведения. Но субъект РФ и в данном случае не вправе устанавливать принципы и основные положения об обороте, поскольку это является предметом гражданского законодательства, но может устанавливать, например, порядок заключения сделок.