Черные дыры в Российском Законодательстве

 

Однако есть в осуществлении  земельной политики государства  задачи, которые требуют единообразного решения и управления из единого центра. И это - указанная выше реализация земельной реформы, обеспечение единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. Возможность импровизации в регионах в данном случае немыслима и приведет к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Наконец, понимание территории Российской Федерации как единой государственной территории - это один из основных принципов земельно-правового регулирования.

 

Требование о закреплении федеральными законами основных принципов в регулировании  правовых отношений установлено  и Федеральным законом “О принципах  и порядке разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов российской федерации” (ст. 12). Этим Законом определено, что по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

 

Конституции РФ не противоречат два  основных пути развития законодательства регионов: субъект РФ вправе либо ожидать решения всех вопросов в “центре” и уже потом определиться с тем, какие отношения будут урегулированы законами субъекта РФ, либо, не дожидаясь этого решения, принимать собственные земельные нормативные акты. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

 

Следует признать, что, если не обращаться к известным исключениям (законодательство о земле г. Москвы), субъекты РФ не стремятся установить особого, отличного от общих федеральных требований режима земельных ресурсов.

 

Однако указание о распространении  на земельное законодательство совместного  ведения, согласно статье 72 Конституции  РФ, недостаточно. На федеральном  уровне должны быть закреплены определенные принципиальные моменты, расшифровывающие это положение, а полномочия Российской Федерации и субъектов разграничены более четко. Работы по решению этой проблемы ведутся в настоящее время.

 

Следует сказать, что деятельность в области формирования федерального земельного законодательства не может быть изолирована от региональных процессов. Выполняя функцию по установлению основных направлений дальнейшего развития земельной реформы, определению основ правового земельного режима, обеспечению гарантий прав субъектов земельных отношений и, в конечном счете, обеспечению единства государственной политики, федеральное законодательство тем самым координирует законотворчество субъектов РФ.

 

Однако не может быть проигнорирован и эффект “обратной связи”. Законодательство субъектов РФ в относительной самостоятельности формирует свой “локальный” правовой порядок. Позитивные и негативные стороны его существования приходится иметь в виду. Речь не идет о буквальном следовании региональному опыту, хотя бы потому, что федеральное законодательство – более высокого уровня.

 

Так, например, невозможно проигнорировать  тот факт, что в ряде субъектов  РФ оборот земельных участков осуществляется и на основе регионального законодательства (Саратовская область, Читинская Область, Республика Бурятия, др.). С нашей стороны заметим, что общие нормы о сделках с земельными участками, а также нормы, ограничивающие права на землю определенных категорий лиц, не могут иметь места на региональном уровне, поскольку за этим может следовать прямое вторжение в исключительные полномочия Российской Федерации в этой области.

 

Таким образом, успешное завершение или, по крайней мере, адекватное продолжение  формирования земельного законодательства в России зависит от взаимодействия и позитивных усилий как федерального центра, так и регионов. В то же время законотворческий процесс должен базироваться на единой, теоретически обоснованной концепции развития земельной реформы, учитывающей, в том числе, необходимость ревизии действующих институтов земельного права. Важна также оценка уже сформированных земельных отношений, равно как экономических и политических факторов, влияющих на их реализацию.

 

Земельным кодексом Российской Федерации  закреплены определенные полномочия субъектов РФ в области земельных отношений.

 

В отношении развития законодательства о землеустройстве следует подчеркнуть, что совсем недавно (в советский  период нашей экономики) землеустройство, будучи организационно-правовым мероприятием по обеспечению рационального использования и охраны земель, являлось исключительно государственной властной функцией. Правовые отношения, связанные с землеустройством, регулировались инструкциями и приказами государственных органов управления в области землепользования. Как межхозяйственное, так и внутрихозяйственное землеустройство, а также и другие землеустроительные действия осуществлялись государственными организациями за счет государства. В Основах земельного законодательства СССР 1968 года и во всех последующих земельных законах (кодексах) вплоть до Земельного кодекса РФ 1991 года раздел названных законов о землеустройстве всегда именовался: “Государственное землеустройство”.

 

Неограниченное государственное  вмешательство в хозяйственную  деятельность землепользователей было несовместимо с принципом их хозяйственной самостоятельности и оно было признано непригодным как метод регулирования земельных отношений в условиях аграрно-земельной реформы. В 2001 году был принят федеральный закон “О землеустройстве”, который определяет землеустройство как мероприятие по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования их и охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства, установлению их границ на местности.

 

В настоящее время землеустроительные организации выполняют землеустроительные работы по желанию (заказу) хозяйств и с учетом их экономических возможностей и перспектив развития каждого хозяйства. При этом возникает необходимость заключать договор даже в тех случаях, когда заказчиком проекта выступает государственный орган управления, поскольку в процессе землеустройства существенным образом затрагиваются интересы хозяйств — пользователей земли.

 

Разработанные, принятые заказчиком и утвержденные государственными органами проекты внутрихозяйственного землеустройства обычно признаются обязательными для исполнения. Но такая практика требует существенной корректировки. Не могут, как нам предоставляется, все без исключения мероприятия, намечаемые в проекте, рассматриваться в качестве обязательных для хозяйства, а лишь те, обязательность исполнения которых предусмотрена законом (например, почвозащитные севообороты, режим использования защитных зон, публичные сервитуты, требования консервации деградированных или зараженных земель и т.п). В проекте могут быть рекомендации хозяйству, варианты внутрихозяйственных решений, которые должны приниматься по свободному усмотрению самого хозяйства. Следовательно, утверждение госорганами проекта (независимо от того, кем он разрабатывается) надо рассматривать обязательной необходимостью не потому, что всем проектным решениям придается обязательная сила”. Обязательность утверждения нужна потому, что в ходе проведения внутреннего устройства территории хозяйства часто требуется изменение целевого использования угодий, например, перевод пашни в другой вид угодий и другие существенные трансформации в землепользовании, возможные лишь с разрешения компетентных госорганов, но отнюдь не по воле организаций-разработчиков проекта. Если землеустройство проводится по заказу самого владельца земли, но его результаты не получили утверждения компетентных государственных органов, они не могут признаваться обязательными для третьих лиц (например, органов госконтроля, госстатучета земель). Это касается также результатов деятельности частных землеустроителей, которые для хозяйства могут быть полезными, но могут оказаться неоптимальными с точки зрения публичных интересов. Далее, необходима, на наш взгляд, государственная регистрация проекта, поскольку он требует внесения изменений в данные учета земель и государственного земельного кадастра. Кроме того, госрегистрация нужна для того, чтобы подтвердить заключенные ранее договоры аренды и другие сделки с землей, узаконить действующие сервитуты, то есть не должно получиться так, что землеустройство изменяет или отменяет существующие обязательства хозяйства. Возможны и иные ситуации. Будущие новые сделки с землей, в свою очередь, не могут отменять принятых землеустроительных решений. Арендатор или иной правопреемник не должен быть в неведении относительно того, что государство требует от владельца земли. Это возможно лишь при государственной регистрации проектов землеустройства, которая позволяет видеть легальное положение в земельных отношениях определенного хозяйства. Если сделка совершается после утвержденного проекта и она предполагает его переделку, то целесообразно ее регистрировать только после исправления данного проекта.

 

Приведенный порядок прохождения  проектов землеустройства должен, на наш взгляд, распространяться и на те проекты, по которым заказчиком выступает орган государственного управления (служба комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, управлений сельского хозяйства и др.).

 

Помимо внутрихозяйственных вопросов организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственными предприятиями землеустройство решает многие общие проблемы организации использования земельных ресурсов страны. Так, на уровне государственных мероприятий проектные землеустроительные организации проводят: определение целевого назначения земельных массивов, разработку крупных региональных, комплексных программ охраны и рационального использования земельных фондов; планирование и прогнозирование (разработка генеральных, областных, районных и региональных схем использования земель); разработку целевых программ мелиорации, рекультивации, борьбы с водной и ветровой эрозией почв и т.д.

 

Межотраслевое и отраслевое планирование и прогнозирование в процессе землеустройства представляют собой  научно обоснованную разработку долгосрочных и краткосрочных перспектив рационального распределения земель по отраслям народного хозяйства; выявляются неиспользуемые земельные ресурсы, разрабатываются мероприятия по оптимизации их эксплуатации, охране. Все эти вопросы решаются в соответствующих схемах использования земель (схемах землеустройства). Степень детализации решаемых вопросов зависит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые программы мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы с эрозией почв и др. Задачами землеустройства в области промышленности и других видов несельскохозяйственного производства являются: изыскание таких земель для потребностей промышленности, строительства и других нужд, которые в минимальной степени затрагивали бы интересы сельскохозяйственного производства; разработка мероприятий по охране и рациональному использованию земель с соблюдением экологических требований.

 

При всей ясности положений федерального закона о землеустройстве необходим  подзаконный федеральный нормативный  акт о порядке проведения землеустроительных действий.

 

Субъекты РФ с учетом особенностей использования и охраны земель издают нормативные правовые акты о порядке  проведения землеустройства (ст.69 ЗК РФ).

 

Законодательство о земельном  кадастре также претерпело определенную эволюцию, обусловленную характером и содержанием земельных правоотношений в различные периоды развития экономики страны. При этом наиболее сложной частью кадастра всегда была экономическая (кадастровая) оценка земли.

 

Бесплатность землепользования, существующая до земельной реформы, не ставила перед земельным кадастром задачи экономической оценки земли в ее денежной форме. Да этого и не могло быть, поскольку сделки с землей были запрещены, а сама земля не признавалась имуществом. Земельные отношения государства – исключительного (единственного) собственника земли с ее пользователями, когда речь шла о “плате” за пользование государственной землей, то эта обязанность осуществлялась в натуральной форме путем изъятия части сельскохозяйственной продукции у ее производителей в пользу государства-собственника земли. Это не было арендной платой, так как договорных отношений между участниками земельных отношений не существовало. Пользователи земли рассчитывались с собственником в административном порядке, определяемом органами государственного управления.

 

Важными итогами Земельной реформы  явились: отказ от администрирования  при регулировании земельных  отношений, создание многообразия форм собственности, признание земельных  отношений имущественными отношениями  и возможность применения норм гражданского законодательства при совершении сделок с землей, введение экономически обоснованной платы за землю и новых форм хозяйствования на земле, другие положительные результаты земельных отношений в стране. Частная собственность на землю и рынок земли, заинтересованность государства в экономически обоснованном налогообложении потребовали достаточно полной информации о каждом земельном участке, позволяющей иметь такую его характеристику, которая выделяла бы его из массы других участков с помощью кадастровой оценки. В связи с этим существенно изменилось назначение государственного земельного кадастра.

 

2 января 2000 года был принят федеральный  закон № 28-ФЗ “О государственном  земельном кадастре”, в ст.4 которого  определены цели его создания  и ведения. Основными целями кадастра закон признает информационное обеспечение: государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земли и учета ее стоимости в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю.

 

Органы всех уровней, осуществляющие ведение земельного кадастра, обязаны придерживаться принципов, сформулированных в федеральном Законе о государственном земельном кадастре:

единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;