Понятие и роль экономического механизма обеспечения рационального использования и охраны земель

Федеральным законом  от 06 октября 2003 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 19 установлено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты; наименование и виды таких правовых актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В силу Земельного кодекса  нормативными правовыми актами органов  местного самоуправления, в частности, могут быть предусмотрен особый правовой режим использования земель коренных малочисленных народов и этнических групп (п. 3 ст. 7), установлены максимальные размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно в собственность граждан для ведения крестьянского хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности (п. 2 ст. 33).

Законодательно не упоминаются  ведомственные нормативные акты. Между тем они составляют значительную часть правовых актов, регулирующих земельные отношения. Федеральные органы исполнительной власти - министерства, государственные комитеты, федеральные службы, агентства,  - принимают приказы, инструкции, правила и иные подобные акты в пределах полномочий, предусмотренных положением о данном ведомстве, либо иным специальным актом Правительства РФ. Ведомственные нормативные акты не могут противоречить федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Нормативные акты министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте России.

Примером такого рода актов в области земельных  отношений могут служить:

- Распоряжение Минимущества РФ от 6 марта 2002 г. N 568-р "Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков".

- Приказ Госкомзема  РФ от 28 октября 1999 г. N 70 "О внесении  изменений и дополнений в формы  оперативной отчетности о ходе земельной реформы";

- Приказ Госстроя РФ  от 12 августа 1999 г. N 27 "Об утверждении  плана мероприятий по участию  Госстроя России в реализации  федеральной целевой программы  "Развитие земельной реформы  в Российской Федерации на 1999 - 2002 гг.".

Конечно, Земельный кодекс не может урегулировать все аспекты земельных правоотношений и требуется порядка 40 законодательных актов, которые необходимо разработать, чтобы дополнить этот базовый документ. Первые из них появились еще в июне 2001 года - в частности, Закон «О землеустройстве».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Правовое  регулирование платы за землю.

Главной целью проводимой в стране земельной реформы является повышение рациональности, эффективности использования и охраны земель как основного средства производства. Одной из мер, направленных на достижение этой цели, является введение платы за землю.³

Основными нормативными актами, регулирующими отношения  платы за землю, являются: статья 66 Земельного кодекса РФ, глава 31 Налогового кодекса  РФ (часть 2) и ряд других нормативных правовых актов.

Статья 1 (п. 1, подпункт 7) Земельного кодекса РФ провозглашает принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии со ст. 65 ЗК РФ, формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Закон РФ «О плате за землю» (утратил силу с 01.01.06 г.) в качестве формы платы за землю выделяет нормативную цену земли, которая по своей правовой природе является методом расчета платежей за использование земельных участков. Однако в настоящее время нормативная цена земли не рассматривается как форма платы за землю и заменяется понятием «кадастровая стоимость земельного участка».

Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом, который отнесен ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам и, как было отмечено, в будущем должен быть заменен налогом на недвижимость.

Арендная плата взимается за земли, переданные в аренду. Согласно п. 3 ст. 65 ЗК РФ, порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Если же передаваемые в аренду земельные участки находятся в частной собственности, то порядок, условия и сроки внесения арендной платы устанавливаются договорами аренды земельных участков. Необходимо помнить, что размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка.

Для целей налогообложения, а также  для случаев, специально предусмотренных законодательством, устанавливается и применяется кадастровая стоимость земельного участка, т. е. его номинальная стоимость, определяемая по официально установленным существенным признакам естественного или приобретенного характера. Кадастровая стоимость земельного участка устанавливается по результатам государственной кадастровой оценки земли, порядок проведения которой устанавливается Правительством РФ. В случаях, особо устанавливаемых законодательством, кадастровая стоимость земли может определяться в процентах к ее рыночной стоимости при условии достаточной определенности последней.

Статья 2 Закона «О плате за землю» закрепляет положение, согласно которому целью введения платы за землю является стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание   социально-экономических   условий   хозяйствования   на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий.

Размер земельного налога не зависит  от результатов хозяйственной деятельности собственников земли и землепользователей и устанавливается в виде твердых платежей за единицу земельной площади определенного качества и хозяйственной ценности в расчете на год.

Установлено 3 основных критерия, определяющих хозяйственную ценность земли: главное целевое назначение земли, т. е. целевая категория, к которой отнесен земельный участок; качество земли, т. е. степень пригодности участка для удовлетворения определенных хозяйственных нужд; местоположение конкретного земельного участка в данном хозяйственно-экономическом пространстве, определяющее его ценность с точки зрения принципа: минимальность эксплуатационных затрат и максимальность экономической эффективности.⁴

Основное целевое назначение земель является основополагающим критерием при установлении платы за землю, т. к. он определяет характер двух других критериев при оценке земельных участков. Например, качество земель как критерий установления платы прямо связано с их основным назначением. Если для сельскохозяйственных целей существенными являются одни признаки (плодородие, физико-химический состав почв и др.), то для целей промышленности, транспорта и других отраслей важны иные признаки (рельеф, наличие полезных ископаемых, гидрологические и геологические свойства земли и т. п.). Иначе говоря, качество (ценность) земель определяется степенью востребованности тех или иных природных свойств земли определенного целевого назначения.

Местоположение земельных участков, как критерий платы за землю, хотя и характеризуется сравнительной однозначностью своего проявления (как удаленность от основных точек функциональных связей), тем не менее имеет различное содержание как объект хозяйственных отношений (в одних случаях существенны одни связи, в других - другие).

 

 

3. Виды экономического стимулирования рационального использования и охраны земель. 

Согласно ст.105 ЗК экономическое  стимулирование охраны земель  направлено  на повышение заинтересованности собственников, владельцев,  пользователей  и   арендаторов   земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв,  защите земель от негативных последствий  производственной деятельности.  Экономическое  стимулирование охраны земель включает: выделение и использование средств из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов,  а также средств поступающих в порядке штрафов и из иных источников, на восстановление плодородия почв, проведение агротехнических,  лесомелиоративных и  иных почвозащитных мероприятий,  благоустройство территорий поселений,  развитие  федеральной  и межпоселковой  инженерно-транспортной  инфраструктуры в соответствии с федеральными,  региональными и  местными программами;  освобождение от платы за земельные участки,  находящиеся в стадии сельскохозяйственного  освоения,  на период,  предусмотренный проектом производства работ, а также занятые противоэрозионными, пастбище защитными  и полезащитными лесонасаждениями;  компенсацию убытков,  причиненных снижением  доходов  в  результате временной  консервации земель,  нарушения использования земель вследствие стихийных бедствий,  передачи  земель под государственные и муниципальные защитные лесные насаждения и иные  природоохранные  объекты.  Допускается полная  или  частичная компенсация собственникам,  владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков произведенных  ими затрат на использование и охрану земель,  повышение плодородия почв.  Она производится  за счет  средств федерального бюджета,  бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов в соответствии с федеральными,  региональными  и  местными  программами. Экономическое стимулирование собственников земли,  землевладельцев, землепользователей и арендаторов за рациональное использование и охрану земель следует понимать как  побуждение к активным действиям и как поощрение за уже достигнутые результаты.  Статьи 105, 106 включены в разд.  IX  ЗК "Охрана земель" и распространяются на все возможные виды рационального и  бережного  отношения  к угодьям.  Понятие  "охрана и рациональное использование земель" по закону  подразумевает  прежде  всего  охрану продуктивных угодий,  поскольку их плодородие во многом зависит от воздействий,  которым они подвергаются.  При небрежном   использовании   сельскохозяйственные  земли страдают сильнее,  чем другие категории земель.  Например,  химическое  загрязнение  земель промышленности во многих случаях не препятствует сложившемуся способу  их использования. Химическое же загрязнение сельскохозяйственных или лесных земель способно надолго  вывести  их из строя. Тем не менее правовые требования охраны и рационального  использования  необходимо  адресовать   не только  сельскохозяйственным  и  лесным,  но также иным землям.  Необходимость  экономического   стимулирования предусматривается  не для всяких хозяйственных мер землепользователя,  направленных на охрану, защиту и воспроизводство  плодородия почв,  а только таких,  которые имеют непреходящее значение. Например, нет необходимости специально поощрять меры пользователя земли по удобрению почв,  которые являются обычными и  повседневными стандартными  приемами  агротехники в данной местности.

Точно так же нельзя ставить ему  в заслугу меры по борьбе с сорняками. Появление определенных видов сорняков на полях это, безусловно, одно из "негативных последствий" плохой обработки почвы,  о котором говорится в ст.  105, но на эти случаи ст. 105 не распространяется, так как нельзя смешивать текущие и капитальные работы по охране и улучшению  земель.  За  непринятие мер по устранению сорняков предусматривается,  как известно,  административная ответственность,  но это уже не экономическое, а принудительное стимулирование.  Статья 106 ЗК  предусматривает меры бюджетного и налогового поощрения землепользователей и требует разработки ряда новых  норм,  дополняющих Кодекс,  относящихся к финансовому, административному и лесному законодательству.  Статья 106 ЗК  содержит  ряд принципиальных  земельно-правовых  положений,  которыми следует руководствоваться при поощрении  (заслуживающих этого) пользователей земли.  Их анализ имеет немаловажное значение для оценки того,  насколько полно и  точно они отражают замысел законодателя.  Статья 106 содержит ряд независимых друг от друга  групп  условий,  наличие которых  (в случае принятия соответствующих норм финансового и административного права) дает право  пользователям  земли  на получение финансовой поддержки за счет госбюджета.  Эти условия  следующие:  1)  необходимость восстановления земель,  нарушенных не по вине пользователей земли,  за счет госбюджета. Здесь подразумевается прежде всего рекультивация земель,  ранее временно пре- доставленных горным предприятиям, изыскательским партиям и другим пользователям.  Но средства для рекультивации выделяются (в том числе из госбюджета) не пользователям земли,  а организациям, повредившим эти земли, на которые возлагается обязанность провести  рекультивацию земель  и передать их пользователю.  Главным здесь надо считать обязательство  государства  предоставить  (вернуть)  рекультивированную  землю  прежнему пользователю земли,  который будет иметь экономический стимул для ее дальнейшего использования. Этим обеспечивается стабильность использования земли.  Более того,  если пользователь  земли знает,  что земля будет ему возвращена,  он будет уделять внимание проекту рекультивации и качеству работ;  можно ждать, что он проявит необходимый интерес к своему будущему землепользованию,  начиная со  стадии отвода части его земли во временное пользование. Однако не во всех случаях площади горных выработок на сельскохозяйственных площадях удается вернуть в сельскохозяйственное или лесохозяйственное  производство.  Если  они достаточно  обширны,  их  заравнивание и окультуривание может обойтись слишком дорого.  В этих случаях, возможно,  на  образовавшемся карьере целесообразнее устроить водоем или отвести его для других нужд (например, садоводства, облесения и т.п.). При этом не обязательно новое угодье будет возвращено прежнему  пользователю  (он сам не всегда будет требовать такого возвращения). Поэтому обязательство государства возвращать рекультивированные земли прежнему пользователю следовало бы ограничить теми условиями,  которые будут заложены в проектах рекультивации; 2) вторым условием является освобождение от платы за земельные  участки,  находящиеся  в  стадии сельскохозяйственного освоения,  на период,  предусмотренный проектом производства работ. Это правило исходит из того, что в период освоения новых или мелиорирования уже используемых земель эти угодья являются бесхозными.

Освобождение от платы таких  участков представляется даже не льготой,  а финансово-правовым выражением известного экономического факта. В настоящее время многие мелиорированные проекты не содержат полного  "расписания" намечаемых работ,  т. е. не предусматривают точных сроков их начала и окончания. Это серьезный пробел. Приведенная норма ст.  106 может быть полезна для ликвидации указанного пробела.  Вместе с тем закон не предусматривает  альтернативного варианта регулирования,  а именно отсрочки (переноса) платежа за осваиваемый  участок  на более поздний срок.  Этот вариант и более справедлив, и более выгоден для "казны",  так как невыплаченные пользователем  земли  суммы  не пропадают для нее вовсе,  а только востребуются позднее.  Для этого есть и экономическое  основание:  после проведения мелиорации участок должен давать больше дохода,  чем раньше. Указанный вариант регулирования имеет немалое дисциплинирующее значение.  Он препятствует проведению недостаточно  продуманных  или недостаточно обеспеченных мелиоративных работ,  при которых ни общество,  ни  пользователь  земли пользы не получают;  3) частичная компенсация пользователя земли из средств госбюджета  за  снижение  дохода, которое  произошло  в  результате временной консервации земель,  нарушенных не  по  вине  пользователя  угодий.⁵

Здесь приводится ситуация, сходная  с временным изъятием сельскохозяйственных земель для горнодобывающих  предприятий  или  изыскательских работ.  Разница в том,  что временное изъятие производится легально,  так что  последствия оказываются предсказуемыми, тогда как рассматриваемый случай относится к непредсказуемым нарушениям.

Например,  если поверхность поля проседает под воздействием горных выработок,  это поле приходится переводить в разряд временно непригодных площадей. На соответствующее горнодобывающее  предприятие  возлагается  обязанность привести поле в пригодное состояние, хотя площадь этого поля никогда предприятию не отводилась и не должна была отводиться.  Возможны и другие случаи консервации земли: в случае ее химического отравления соседними промышленными производствами,  прекращения ведущихся на ней мелиоративных  работ,  непредвиденного  подтопления или засоления и т.п. Однако в двух последних случаях уместна помощь пострадавшему  хозяйству  не за счет госбюджета,  а за счет госстраха.  Естественно, что выпадение из производства части продуктивной площади  вызывает  у  соответствующего хозяйства либо прямые убытки, требующие дополнительных затрат, либо компенсации упущенной выгоды.  Этим можно объяснить, почему закон предусматривает "частичную компенсацию"  затронутых хозяйств (раскрытие механизма этой компенсации, очевидно, должно быть сделано в подзаконных актах к ст. 106).