Понятие правового режима земель

1.2 Особенности понятия правового режима земель

Понятие "правовой режим земель" имеет принципиальное значение для того, чтобы уяснить те правовые средства, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношений. Использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего земельного права, поскольку именно понятие "правовой режим земель" отражает особый характер правового регулирования использования и охраны земель, определяет земельный правопорядок в стране.

Содержание данного понятия имеет не только теоретическое, но и практическое значение Суть правового режима конкретного земельного участка чрезвычайно важна для его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Лицо, использующее земельный участок, по вполне понятным причинам должно знать, какие обязанности на него возлагаются.

В земельном законодательстве, которое действовало до принятия Земельного кодекса РФ 2001 года, указанное понятие не раскрывалось. В действующем законодательстве ЗК РФ предпринята попытка определить понятие "правовой режим земель" путем указания на некоторые правовые средства, с помощью которых формируется правовой режим земель. Однако в ЗК РФ не отражено само содержание этого понятия, не указано из каких элементов оно состоит.

Традиционно в теории земельного права считалось, что правовой режим земель представляет собой совокупность правовых норм, определяющих сущность следующих элементов этого понятия: право собственности на землю, прав на землю лиц – несобственников земельных участков, управления в сфере использования и охраны земель, правовой охраны земель. Не редко в состав данного понятия включались также и меры ответственности за нарушение земельного законодательства.

Развитие современного земельного законодательства требует уточнения содержания понятия "правовой режим земель", в свете тех задач, которые призвана решать эта отрасль законодательства. Главная задача земельного законодательства заключается в том, чтобы обеспечить рациональное использование и охрану земель, учитывая то, что земля является природным объектом, природным ресурсом, а земельный участок признается недвижимым имуществом. При этом нужно обеспечить баланс публичных и частных интересов.

Понятие "правовой режим земель" представляет собой совокупность правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю лиц – сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и регулирование оборота земельных участков.

Главным фактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевое назначение категории земель, в составе которой находится участок. Целевое назначение категории земель, в свою очередь, определяет возможность использования земли на соответствующем титуле - праве собственности или на титулах, производных т права собственности.

На правовой режим земельного участка оказывает влияние осуществление некоторых управленческих функций. Так, на содержание прав и обязанностей лица, использующего земельный участок, может повлиять изъятие земельного участка для государственных и общественных нужд. Правовой режим участка земли может измениться в результате резервирования земель. Правовой режим земельных участков на землях поселений прямо зависит от результатов территориального зонирования, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящиеся на них объектах недвижимости и т.д.

На правовой режим земельного участка оказывают влияние наличие ограничений прав на землю и публичных сервитутов, правовая природа которых приближается к ограничениям. Кроме того, нужно учитывать наличие или отсутствие частных сервитутов, что также, естественно, влияет на правовой режим участка.

В земельном законодательстве применяются особые способы определения правового режима земель. Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонирование территорий и требованиям законодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Подпункт п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип обеспечения диффундированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Термин "зонирование" весьма широко используется в нашем законодательстве. Однако четкого применения того, что представляет собой зонирование как правовой инструмент, с помощью которого решаются задачи регулирования и использования земель в теории земельного права и законодательстве пока еще нет. Территориальное зонирование в самом примитивном виде было заимствовано из зарубежного опыта. В США – родине зонирования и в ряде иных стран этот правовой инструмент аналогичен в целом делению земель на категории – способу определения правового режима земель, применяемому в нашей стране.

Нормы земельного законодательства о зонировании развиты в Градостроительном кодексе РФ от 29.12.2004 г. Однако в нем использован термин "градостроительное зонирование", а не "зонирование территорий". Так. Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В результате территориального зонирования принимаются правила землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты.

Градостроительный регламент – устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительств.

Зонирование территорий – это процедура, которая осуществляется с соблюдением установленных условий определенными органами, в процессе реализации которой должно проводиться согласование предполагаемых решений об определении режима использования земель и объектов недвижимости на них собственниками, владельцами и пользователями этих земель. В результате зонирования территорий в комплексе определяется правовой режим не только земельных участков, но и условия создания и эксплуатации объектов недвижимости на них. Зонирование территорий (градостроительное зонирование) представляет собой дополнительный по отношению к делению земель способ определения правового режима земель поселений.

Зонирование территорий (градостроительное зонирование) – это особая процедура, проводимая в соответствии с установленным порядком, результатом которой является принятие нормативного правового акта (правил земле пользования и застройки) уполномоченным на то органом, содержащего градостроительные регламенты, на основании которых в комплексе определяется правовой режим земельных участков и условия создания и эксплуатации зданий, строений и сооружений на них и под ними, то есть виды разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости.

Ст. 31 Градостроительного кодекса РФ допускает возможность подготовки правил землепользования и застройки (то есть градостроительного зонирования) также применительно и к межселенным территориям (территории, находящиеся вне границ поселений), когда планируется застройка таких территорий.

Особенности правового режима земель промышленности и иного специального назначения устанавливаются ст. 89-93 ЗК РФ и учитываются при проведении зонирования территорий. Однако, как и какие органы должны учитывать эти особенности при зонировании, в законодательстве не указано.

В законодательстве предусмотрено установление различного рода зон: функциональных, экологических санитарно защитных, охранных и других. Эти зоны устанавливаются в административном порядке, на основе норм законодательства, как правило, для того, чтобы ограничить права лиц на землю или определить виды целевого использования земель. Установление таких зон не имеет сходства с зонированием территорий. В этих случаях преследуются иные цели. Возможно дублирование разных видов "зонирования" на одной и той же территории. В одних случаях установление зон влияет на определение правового режима земель, в иных - нет.

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N" 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривает, что на землях, занятых некоторыми особо охраняемыми территориями, должны выделяться функциональные зоны. Например, на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе заповедная, особо охраняемая, познавательного туризма и др. (ст. 15 указанного Закона). Эти зоны не являются результатам осуществления определенной законом процедуры. Установление функциональных зон проводится в административном порядке при образовании особо охраняемой территории, и они указываются в положении о соответствующей особо охраняемой территории. С помощью таких функциональных зон определяются виды использования земель особо охраняемых природных территорий в конкретных целях ("разрешенное их использование"). Такое "зонирование" не имеет ничего общего с зонированием территорий (градостроительным зонированием).

Статья 2 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" предусматривает требование об экологическом зонировании Байкальской природной территории. На этой территории выделяются центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, экологическая зона атмосферного влияния. Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Министерству природных ресурсов РФ было поручено обеспечить организацию работ по экологическому зонированию Байкальской природной территории и совместно с другими специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и органами исполнительной власти ряда субъектов РФ осуществить эти работы.

Законодатель также предусматривает кадастровое зонирование - деление территории Российской Федерации в установленном порядке для целей нумерации объектов кадастрового учета. Кадастровое зонирование выполняется в целях государственного кадастрового учета и присвоения кадастровых номеров объектам учета. Оценочное и кадастровое зонирование вообще не имеют никакого прямого отношения к определению правового режима земель.

В некоторых случаях требуется подразделить земельный участок на зоны. Так, санитарно-эпидемиологические правила "Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий. СП 2.2.1.1312-03", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 22 апреля 2003 г., предусматривают, что территория производственного объекта должна иметь функциональное зонирование. Зонирование определяется с учетом примыкания территорий иного функционального назначения.

В ЗК РФ разрешенное использование выступает в качестве критерия для признания земельного участка делимым (ст. 6 ЗК РФ). Разрешенное использование – это правовая основа для возведения лицом, использующим земельный участок жилых производственных и т.п. зданий и сооружений, проведения оросительных, осушительных и т.п. работ (п. 2 и 3 ст. 40 К РФ). В то же время собственник участка обязан использовать землю как в соответствии с целевым назначением, так и разрешенным использованием (п. 1 ст. 42 ЗК РФ). Согласно Федеральному закону от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" в Едином государственном реестре земель содержатся, в частности, следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков (ст. 14).

Определение разрешенного использования земельного участка — это результат отнесения участки к соответствующей категории земель, зонирования территорий или предоставления земельного участка для строительства либо зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Разрешенное использование земельного участка — это установление цели использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежат земельный участок и объект недвижимости, находящийся на нем, на основании осуществления определенных процедур или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Определение вида использования земельного участка в конкретных целях (назначение участка) представляет собой, как правило, результат отнесения земельного участка к той или иной категории земель, виду или подвиду этой категории, а также прямого указания в законе на допустимые цели использования земель данной категории. В отношении земель особо охраняемых природных территорий вид использования земельного участка в конкретных целях — это результат функционального зонирования этих земель.