Порядок предоставления земельных участков для строительства

На данном этапе должна быть получена информация о территории, в пределах которой располагается испрашиваемый земельный участок. Это необходимо, прежде всего, для того, чтобы уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления, муниципальные организации провели согласование места размещения объекта с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории.

В соответствии с пунктом 5 статьи 31 ЗК РФ, результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства.7 К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. Подготовка проекта границ проводится в рамках проведения территориального землеустройства.8

Проект границ является техническим документом, изготовление которого на этапе принятия решения о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объектов, предписано ЗК РФ.9

В этой связи интерес представляет следующий пример арбитражной судебной практики Муниципальное учреждение «Центр подготовки разрешительной документации для строительства» является самостоятельным юридическим лицом, которое в соответствии с Уставом по поручениям Главархитектуры осуществляет, в частности, подготовку текстовых и графических материалов по вопросам архитектурной, строительной деятельности и землепользования, а также учитывая, что в материалах дела отсутствуют доказательства обращения общества в данное учреждение, суды обоснованно отказали в удовлетворении исковых требований об обязании учреждения изготовить и выдать истцу план проектируемых границ земельного участка».10

Отсутствие четкого указания на обязанности и сроки выполнения данных обязанностей для сторон правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства так же является почвой для возникновения спорных ситуаций.

Решение, принятое уполномоченным органом, является необходимым условием для ведения дальнейшей работы по формированию земельного участка. Данное решение фактически резервирует испрашиваемый земельный участок за заявителем и является правоустанавливающим документом для проведения землеустроительных работ (межевания) и постановке земельного участка на кадастровый учет.

Согласно пункту 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления информируют местное население о предоставлении или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Закон установил лишь обязанность органа власти по информированию, не установив корреспондирующих прав для населения. В связи с этим возникают многочисленные судебные разбирательства, связанные с восстановлением прав третьих лиц, права которых были нарушены несовременным информированием о предоставлении земельного участка застройщику или техническим расформированием существующих земельных участков в связи с формированием земельного участка застройщика.

На стадии выбора земельного участка должен решаться вопрос о юридической судьбе прав владельцев земельных участков, расположенных в пределах предоставляемого земельного участка. На сегодняшний день отсутствует четкая, законодательно установленная процедура, регулирующая порядок решения данного вопроса.

Буквальное толкование норм действующего законодательства показывает, что правоотношения, возникающие на данным этапе процедуры предоставления земельного участка направлены исключительно на разрешение технических вопросов оформления предоставляемого земельного участка, а потому вопрос об уже существующих правах на земельный участок еще не решается, а значит права третьих лиц (нынешних землепользователей, смежных землепользователей) не могут быть нарушены при принятии решения о выборе земельного участка и согласовании места размещения объекта.

В Федеральном законе «О землеустройстве» от «18» июня 2001 года и «Положении о проведении территориального землеустройства» не содержится норм об обязательном согласовании проекта границ с правообладателями. Это будет необходимо делать при межевании земельного участка. Поэтому в пункте 11.8 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства говорится лишь о «предварительном» согласовании» 11.

ЗК РФ обходит вопрос изъятия земельных участков у фактических землевладельцев. Пункта 4 статьи 32 ЗК РФ говорит об изъятии земельных участков у землепользователей, землевладельцев, путем расторжения или прекращения договоров аренды.

Данная норма не содержит правил устранения конфликтов между интересами субъектов правоотношений.    

Во-первых, возникает вопрос о допустимости изъятия земельного участка или объекта недвижимого имущества, расположенного на нем, в случае предоставления земельного участка.

ГК РФ и ЗК РФ предусматривают, что изъятие земельного участка допустимо только для государственных и муниципальных нужд. ЗК РФ называет те случаи, при которых допустима такой способ прекращения права собственности как изъятие:

• выполнение международных обязательств Российской Федерации;
• размещение закрытого перечня объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (объекты обороны и безопасности; объекты, обеспечивающие космическую деятельность);
• иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях.12

В случае формирования земельного участка для нужд застройки с одновременным его предоставлением заявителю для застройки, остро стоит вопрос об определении понятия «государственная или муниципальная нужда». Судебная практика четко придерживается мнения о том, что в случае принятия органом власти решения об изъятии земельного участка в целях последующего его предоставления застройщику, отсутствует муниципальная или государственная нужда, тем более, что даже изъятие для государственных или муниципальных нужд возможно лишь в ограниченном количестве случаев, куда не включено изъятие для целей строительства13. 

Администрация города Екатеринбурга, как это указано в Постановлении Президиума Свердловского областного суда от «17» октября 2007 года по делу №44-Г-137/2007, назвало предоставление земельного участка для застройки – административными нуждами. Но, поскольку данное понятие как основание изъятия земельного участка не упоминается Земельным кодексом, то соответствующее обоснование не имеет юридической силы, при этом важно, что ныне существующая законодательная база по данному вопросу порождает судебные конфликты. 

Таким образом, используемый в пункте 4 статьи 32 ЗК РФ термин «изъятие» неуместен, так как не применим к отношениям, связанным с коммерческой деятельностью застройщика и в которых отсутствует государственная или муниципальная нужда.

Следовательно, вопрос изъятия земельных участков и объектов недвижимости у правообладателей должен решаться путем длительной процедуры заключения индивидуальных договоров купли-продажи на общих основаниях.

Формальный подход также исключает также случаи выкупа земельного участка у лиц, хотя и не оформивших свое право собственности на земельный участок14, но правомерно пользующихся земельными участками и даже имеющих приоритетное право на оформление собственности на земельный участок путем приватизации15 или выкупа16.

Изложенные проблемы правоприменительной практики свидетельствуют о необходимости внесения серьезных изменений в действующее законодательство в части формирования правил изъятия земельных участков для нужд строительства. Выходом из сложившейся ситуации может стать применение к данным правоотношениям института изъятия земельного участка.

2. Межевание земельного участка

Межевание земельного участка является вторым этапом процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Основанием для межевания земельного участка являются акт органа власти, уполномоченного на распоряжение земельными участками «о выборе земельного участка и согласовании места размещения объекта» и проект границ земельного участка.

В процессе межевания земельного участка последовательно возникают два правоотношения: правоотношение по техническому описанию земельного участка и правоотношения по согласованию границ земельного участка.

Правоотношение по техническому описанию земельного участка представляет взаимодействие заинтересованного лица с коммерческой организацией имеющей лицензию на проведение землеустроительных работ, в частности межевания.

Объектом правоотношений по техническому описанию земельного участка являются позитивные действия обязанного лица: изготовление коммерческой организацией, имеющей лицензию на осуществление геодезической и картографической деятельности17, межевого плана земельного участка18 (технического документа содержащего описание границы земельного участка, сведения о точной площади земельного участка) и установление границ земельного участка на местности.

Субъектами правоотношений по техническому описанию земельного участка являются коммерческая организация, обладающая правом оказывать услуги по выполнению землеустроительных работ и заинтересованное лицо, в данных правоотношениях выступающее как сторона гражданско-правового договора.

Содержанием данных правоотношений являются права и обязанности сторон по договору выполнения работ по установлению границ земельного участка в натуре, описанию их местоположения.

Основная задача данной стадии заключается в том, чтобы технически сформировать объект земельных правоотношений, максимально его индивидуализировать, выделить земельный участок в физическом пространстве.

Завершающим этапом межевания земельного участка является согласование границ земельного участка со смежными землепользователями.

Правоотношение по согласованию границ земельного участка представляют собой взаимодействие заинтересованного лица со смежными землепользователями с целью достижения согласия (или выяснения разногласий) по расположению границ земельного участка.

Объектом правоотношения по согласованию границ земельного участка являются действия смежных землепользователей – изъявление согласия с границами земельного участка, подтверждение отсутствия спора по границам земельного участка, выраженное в проставлении подписи в акте согласования границ земельного участка.

Субъектами правоотношений по согласованию границ земельного участка являются смежные землепользователи (правообладатели земельных участков или объектов, расположенных на этих земельных участках, и имеющих общие границы с предоставляемым земельным участком) и заинтересованное лицо.

Содержание данных правоотношений является достаточно специфичным, поскольку у каждого из субъектов данного правоотношения имеется исключительно только правомочия и отсутствуют при этом, корреспондирующие обязанности. То есть, лицо, желающее получить согласие от смежного землепользователя имеет право требовать от него получения данного согласия и не обязан что-либо предоставить взамен (то есть, отсутствует общее для гражданских правоотношений правило о взаимности представлений), а смежный землепользователь имеет право подтвердить свое согласие с границами земельного участка или отказаться от изъявления воли (мнения) по поводу границ земельного участка. Анализ содержания правоотношений, складывающихся при согласовании границ земельного участка, показывает, что по своей природе – это односторонние сделки.

3. Постановка земельного участка на кадастровый учет

Суть правоотношений, возникающих при постановке земельного участка на кадастровый учет, состоит во взаимодействии заинтересованного лица с органом, осуществляющим кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости.

Объектом правоотношения по постановке земельного участка на кадастровый учет являются действия уполномоченного органа государственной власти, оказание заинтересованному лицу государственных услуг, в виде: постановки земельного участка на кадастровый учет, внесения сведений в государственный кадастр недвижимости о сформированном земельном участке, присвоения земельному участку кадастрового номера.

Субъектами правоотношений по постановке земельного участка на кадастровый учет являются государственный орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости, на сегодняшний момент таким органом является Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) федеральное агентство кадастра объектов недвижимости19 и заинтересованное лицо – заявитель.

Содержанием данных правоотношений являются право заинтересованного лица обратиться в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии за постановкой предоставляемого земельного участка на кадастровый учет и полномочие Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по ведению кадастрового учета земельных участков.

Глава 16 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» предусматривает, что заявитель обращается в орган кадастрового учета с заявлением и комплектом документов, который, при постановке на учет земельного участка, должен включать, кроме прочих правоустанавливающий документ на земельный участок (копия документа, подтверждающего право заявителя на земельный участок)20.