Правовое регулирование перевода земель из одной категории в другую

Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных  участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической  экспертизы и иных установленных  федеральными законами экспертиз в  соответствии с законодательством  Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование  по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

В зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

Перевод земель запаса в  земли промышленности и иного  специального назначения осуществляется органами местного самоуправления - муниципальными районами. Это единственное действие по изменению целевого назначения, которое самостоятельно осуществляется органами местного самоуправления¹⁶.

Cудебная практика в целом подтверждает необходимость соблюдения в любом случае специально предусмотренного порядка изменения целевого назначения земель. Однако, к сожалению, обязательность соблюдения порядка перевода земель и земельных участков из одной категории в другую подтверждается не на законодательном уровне, а на уровне правоприменительной практики, зачастую довольно противоречивой. Для демонстрации данной проблемы можно рассмотреть пример из судебной практики:

Администрация муниципального образования  обратилась в Арбитражный суд  Челябинской области с иском  об исключении из земель категории "лесной фонд" земельных участков, субъектом  права собственности, на которые  является Российская Федерация. А также - о признании указанных земельных  участков землями категории "земли  населенных пунктов" муниципального образования. Исковое заявление  мотивировано тем, что указанные  земельные участки находятся  в пределах утвержденной городской  черты. Решением Арбитражного суда Челябинской  области исковые требования были удовлетворены.

Постановлением ФАС Уральского округа решение Арбитражного суда Челябинской  области оставлено без изменения. Отменяя вышеуказанные судебные акты, Высший арбитражный суд РФ правомерно указал на то, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный  правовой режим. Иное толкование привело  бы к несоразмерному ограничению  права собственности Российской Федерации. Это означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) происходит по воле и в интересах муниципального образования в отсутствие согласия самого собственника - Российской Федерации. И при игнорировании того обстоятельства, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода.

Довод муниципального образования на ст. 8 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» о том, что перевод земель из земель лесного фонда в земли поселений осуществлен автоматически - посредством установления городской черты муниципального образования, основан на неправильном толковании и применении этого закона (постановление президиума ВАС РФ от 02.09.2008 № 16490/07 по делу № А76-738/2007-22-204)¹⁷.

Представляется, что логичным было бы изменение и уточнение соответствующих норм Земельного кодекса и ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

2.2.3 Особенности перевода  земель особо охраняемых территорий  и объектов в другую категорию

С принятием Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» существенно изменилось правовое регулирование отношений, касающихся изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов.

Ранее вопросы перевода земель особо  охраняемых территорий и объектов или  земельных участков в составе  таких земель из одной категории  в другую определялись отдельными нормами, содержащимися в федеральных  законах, посвященных конкретным видам  особо охраняемых территорий и объектов.

Иначе говоря, правовое регулирование  отношений, возникающих в связи  с переводом земель или земельных  участков из одной категории в  другую, отличалось бессистемностью  и несогласованностью.

Теперь, с принятием специального законодательного акта, можно говорить о систематизации соответствующих  норм.

В частности, унифицирована применяемая  при регулировании рассматриваемых  отношений терминология. Ранее в  законодательстве шла речь не о переводе или изменении целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов, а об их изъятии.

Правовой режим земель особо  охраняемых территорий и объектов обуславливает  необходимость обеспечения сохранения находящихся на них природных  и иных объектов. Важной предпосылкой для этого является соблюдение целевого назначения земель и запрет использования  их для иных целей.

Неслучайно в п.6 ст.94 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что земли особо охраняемых природных  территорий, земли, занятые объектами  культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих  целей. Использование этих земель для  иных целей ограничивается или запрещается  в случаях, установленных названным  Кодексом, федеральными законами.

Норма о возможности установления федеральным законом запрета  или ограничения перевода земель, содержащаяся в ст.4 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», прежде всего применима к землям особо охраняемых территорий и объектов.

В данной норме реализуется один из важнейших постулатов земельного права¹⁸.

Земельный кодекс Российской Федерации (подп.6 п.1 ст.1) в качестве одного из основных принципов земельного законодательства установил приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

В соответствии с названным принципом  перевод одних земель и земельных  участков из состава земель особо  охраняемых территорий запрещается, а  других — существенно ограничивается.

В ряде случаев федеральными законами установлен прямой запрет на перевод  земель особо охраняемых территорий и объектов и земельных участков в составе указанных земель в  другую категорию.

Так, в соответствии с Земельным  кодексом Российской Федерации запрещается  перевод в другую категорию следующих  видов земель особо охраняемых территорий и объектов: земель особо охраняемых природных территорий (п.3 ст.95); земель историко-культурного назначения (п.2 ст.99).

В некоторых случаях запрет изменения  целевого назначения предусмотрен и  в других федеральных законах.

В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» (п.2 ст.6) запрещается изъятие земельных участков, которые включаются в государственные природные заповедники.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды»¹⁹ (п.4 ст.58) запрещается изъятие земель природно-заповедного фонда (в настоящее время эти земли выделяются в земельном законодательстве под названием "земли особо охраняемых природных территорий"), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Анализ вышеприведенного законодательства показывает, что допустимость изменения  целевого назначения определяется по видам земель особо охраняемых территорий и объектов.

Полный запрет перевода земель в  другую категорию установлен только для видов земель особо охраняемых территорий и объектов, определенных в ст.ст.95 и 99 Земельного кодекса  Российской Федерации.

Для тех видов земель особо охраняемых территорий и объектов, которые указаны  в ст.ст.97, 98 и 100 Земельного кодекса  Российской Федерации, изменение целевого назначения допустимо при соблюдении оснований и условий их перевода в другую категорию, указанных в ст.10 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Следует отметить, что в одном  случае Федеральный закон допускает  возможность изменения целевого назначения земель из состава земель особо охраняемых природных территорий.

Так, в соответствии со ст.12 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»²⁰ допускается изъятие земельных участков, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд. При этом лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.

На сегодняшний день эта норма  является единственным исключением  из правила о запрете изменения  целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий (п.3 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации).

Единственным основанием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является невозможность  их использования по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и  иного особо ценного значения.

Применять данную норму необходимо с учетом того факта, что она может  относиться лишь к трем видам земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно: землям природоохранного назначения; землям рекреационного назначения; особо ценным землям.

Ответ на вопрос, что следует понимать под особым природоохранным, научным, историко-культурным, эстетическим, рекреационным, оздоровительным и иным особо  ценным значением, можно найти в  ст.ст.97, 98 и 100 Земельного кодекса Российской Федерации.

Научная, историко-культурная и иная особая ценность особо ценных земель определяется наличием на них типичных или редких ландшафтов, культурных ландшафтов, сообществ растительных и животных организмов и т.д.

Утрата указанных объектов либо невозможность осуществления научной  деятельности свидетельствуют о  том, что особо ценные земли утратили свое особое научное, историко-культурное и иное особо ценное значение²¹.

Рекреационное и иное особо ценное значение земель рекреационного назначения определяется возможностью их использования  для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

Утрата такой возможности означает, что земли утратили свое особое рекреационное  и иное особо ценное значение.

Например, вследствие химического, радиоактивного и иного загрязнения земель рекреационного назначения может произойти не только утрата их рекреационного назначения, но даже возникнуть опасность для  жизни и здоровья людей в случае их нахождения на таких землях.

Природоохранное и иное особо ценное значение земель природоохранного назначения обуславливается их экологическими функциями (охрана водных биологических  ресурсов, лесов и т.д.).

Невозможность выполнения экологических  функций ведет к утрате природоохранного и иного особо ценного значения земель природоохранного назначения.

В частности, с изменением путей  миграции либо прекращением существования  популяции водных биологических  ресурсов, в отношении которой  была установлена нерестоохранная полоса, отпадает необходимость существования такой полосы. В этом случае можно говорить об утрате землями, находящимися в пределах нерестоохранной полосы, их природоохранного значения.

Как было отмечено выше, изменение  целевого назначения земель допустимо  лишь при соблюдении условий их перевода в другую категорию, указанных в ст.10 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

В связи с этим необходимо иметь  в виду, что вопрос о возможности (или невозможности) перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе  таких земель из одной категории  в другую решается с учетом требований, установленных Градостроительным  кодексом РФ и другими федеральными законами.

Согласно подп.3 ст.4 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую» основанием для отказа в таком переводе является установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории.

Требования к составу и содержанию документов территориального планирования и документации по планировке территории, а также к порядку их подготовки, согласования, утверждения и реализации установлены гл. 3 и 5 Градостроительного кодекса РФ²².