Правовые проблемы перевода земель из одной категории в другую

Так, по состоянию на 1 января 2006 г. В Московской области, согласно государственной статистической отчетности о земле, числилось 153,5 тыс. га лесных земель, относящихся к категории  «земли сельскохозяйственного назначения». В свою очередь, на территории Тверской области, согласно государственной  статистической отчетности о земле, по состоянию на 1 января 2006 г. Площадь  земель, покрытых лесом (ошибочно учитываемых в категории «земли сельскохозяйственного назначения»), составляет 2167,2 га.

6. со строительством  дорог, линий электропередачи,  линий связи (в том числе  линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов,  газопроводов и иных трубопроводов,  железнодорожных линий и других  подобных сооружений (далее - линейные  объекты) при наличии утвержденного  в установленном порядке проекта  рекультивации части сельскохозяйственных  угодий, предоставляемой на период  осуществления строительства линейных  объектов.

При размещении линейных инфраструктурных объектов и технологически связанных  с ними объектов альтернативные варианты, как правило, либо отсутствуют, либо их набор предельно ограничен.

В связи с этим в Законе о переводе отсутствует требование в обязательном порядке доказывать «отсутствие иных вариантов размещения объекта».

При размещении линейного  объекта, как правило, необходимы незначительные по площади земельные участки, которые  и подлежат переводу в земли специального назначения, однако для временного складирования строительных материалов и подъезда и размещения техники  используются значительные по площади  земельные участки.

Именно в отношении  этих временно используемых земель Закон  о переводе содержит требование о  восстановлении их почвенного слоя (рекультивации).

Рекультивация земель –  это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных и загрязненных земель, а также на улучшение условий  окружающей среды.

По общему правилу мероприятия  по рекультивации почвенного слоя земельных  участков обязаны проводить их законные пользователи или уполномоченные ими  лица.

Согласно п. 1 постановления  Правительства РФ от 23 января 1994г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании  плодородного слоя почвы» оплату работ  за рекультивацию нарушенных земель осуществляет лицо, нарушившее плодородный почвенный слой.

Согласно ст. 8.7 КоАП РФ невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель влечет наложение административного  штрафа на гражданина в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот  рублей; на должностных лиц –  от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц – от сорока тысяч до пятидесяти тысяч.

7. с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов.

В настоящее время законодатель пошел по пути регулирования перевода земель и земельных участков в  связи с исполнением отдельных  международных обязательств отдельными законами, например, Федеральным законом  от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Согласно ст. 93 ЗК РФ землями  обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами.

Поскольку в силу п.10 ст.1 Закона об обороне земли, предоставленные  для нужд обороны, относятся к  федеральной собственности, перевод  земель и земельных участков сельскохозяйственного  назначения в земли обороны является основанием возникновения права  федеральной собственности.

Следовательно, в силу ст. 6 Закона о переводе такому переводу должно предшествовать изъятие земельных  участков у предыдущих правообладателей.

8. с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Данное основание перевода является безусловным, поскольку месторасположение  месторождения не зависит от воли недропользователя.

Переводу должны предшествовать разработка и утверждение проекта  рекультивации, в соответствии с  которым после выработки горного  отвода недропользователь должен обеспечить восстановление нарушенных земель.

Данное требование воспроизведено и в п. 6 ст. 22 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», согласно которому пользователь недр обязан обеспечить приведение участков земли, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего  использования.

Согласно п. 4 ст. 88 ЗК РФ особо  ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья в границах земель горного  отвода предоставляются организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности в последнюю очередь, после отработки других сельскохозяйственных угодий и при наличии утвержденного проекта их рекультивации в будущем.

9. с размещением  объектов социального, коммунально-бытового  назначения, объектов здравоохранения,  образования при отсутствии иных  вариантов размещения этих объектов.

Размещение данных объектов (школы, больницы, гаражи т.п.) необходимо для обслуживания населенных пунктов  и возможно, как правило, только в  составе земель населенных пунктов, поэтому на практике данное основание  перевода не применяется, а при планируемом  размещении данных объектов применяется  такое основание перевода, как  установление/изменение границ населенного  пункта.

Согласно п.2 ст. 7 Закона о  переводе, по общему правилу, не допускается  перевод двух групп сельскохозяйственных угодий:

• кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу);
• особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Пункт 4 ст. 79 ЗК РФ наделяет субъекты Федерации правом устанавливать  перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование  которых для других целей не допускается, в частности, это могут быть сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений  образовательных учреждений высшего  профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых  существенно превышает средний  уровень кадастровой стоимости  по муниципальному району (городскому округу) (перечень открытый).

В большинстве субъектов  Федерации данное полномочие реализовано  посредством принятия отдельного акта либо дополнения регионального закона, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного  назначения, соответствующими статьями, например, Закон Амурской области  от 1 ноября 2005 г. № 83-ОЗ «Об особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодьях Амурской области».

Исключения из приведенного общего правила о необходимости  сохранения особо ценных сельскохозяйственных угодий является перевод по основаниям, указанным в подп. 3, 6-8 п. 1 ст. 7 Закона о переводе, в связи с:

• с установлением или изменением черты населенных пунктов;
• со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
• с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
• с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

4. Теоретические пути решения проблем

Многие проблемы, выдвинутые в предыдущей главе работы в скором времени будут решены.

13 октября 2011 г. Российская газета на своем официальном сайте опубликовала проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", вступающего в силу 31 декабря 2012 г.

Проект подготовил проект Министерство регионального развития. Законопроект предлагает изменить статью 7 Земельного кодекса. В пояснительном письме в проекту Федерального закона говорится, что данный законопроект направлен на совершенствование и упрощение существующего порядка определения правового режима использования земель путем проведения зонирования, а также исключения института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков.

Взамен предлагается установить 13 целевых зон использования земель (по схеме, аналогичной той, которая  изложена в Правилах землепользования и застройки) - жилые, общественно-деловые, сельскохозяйственного назначения, рекреационные, объектов культурного  наследия, специального назначения, промышленные, энергетики, транспорта, связи, обеспечения  космической деятельности, обеспечения  обороны и безопасности и резервные (то есть ни к чему не пригодные). Причем для одного и того же участка могут  быть установлены одновременно несколько  видов использования, и отныне владелец земли сам сможет решать, распахивать  ли, к примеру, ему пашню или  застраивать имеющееся поле многоквартирными домами, если оба этих действия разрешены.

Авторы ссылаются на то, что деление земель на категории, как основание определения их правового режима, имеет несколько недостатков. Для изменения разрешенного использования земельного участка в настоящее время необходимо, в большинстве случаев, принятие двух решений. Одно - решение органа власти об изменении категории земельного участка и другое - решение об изменении его разрешенного использования. При этом порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка различны. Не совпадают также органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об изменении категории земельного участки и его разрешенного использования. Эта процедура создает затруднения для правообладателей земельных участков. Границы деления земель на категории в документах, как правило, не определяются. В таких случаях возникает неопределенность в отношении принадлежности конкретного земельного участка к той или иной категории, что часто порождает необходимость дополнительных решений об отнесении земельных участков к определенной категории и может явиться причиной злоупотреблений со стороны должностных лиц, увеличения рисков на рынке недвижимости. Данное обстоятельство также делает затруднительным присвоение категории земель земельному участку, образуемому из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, так как в государственном кадастре недвижимости не ведется учет земель, как объекта, следовательно, отсутствует ясность в вопросе о том, к какой категории земель должен быть отнесен вновь образованный земельный участок.

 Кроме того, различие между категориями земель постепенно сокращается. Например, на землях лесного фонда можно вести сельское хозяйство, размещать порты, вести добычу полезных ископаемых, на землях сельскохозяйственного назначения осуществлять дачное, а по сути жилищное, строительство, на землях поселений допускается любая деятельность. Это подтверждает то, что деление земель на категории, при наличии института разрешенного использования земельных участков, утрачивает свой смысл.

До 1 января 2012 года должны быть утверждены генеральные планы поселений, устанавливающие функциональные зоны, которые также не имеют никакой  юридической связи с понятием категории земель.

Для устранения указанных  недостатков законодательства предлагается изменить существующий порядок установления правового режима земель, опирающийся  на институты категорий земель и  перевода земель из одной категории в другую.

Предлагается исключить  из действующего законодательства понятие  «категория земель» того содержания, в котором оно сейчас используется.

Следует отметить, что исключение указанного института не должно создавать  правовых пробелов и, следовательно, не должно оказывать отрицательное  влияние на правоприменительную  практику. В связи с этим, законопроект должен предусматривать отмену деления  земель на категории при условии  завершения разработки и утверждения  документов зонирования территорий, определяющих разрешенное использование  земельных участков на всей территории Российской Федерации.

Социально-экономические последствия принятия данного законопроекта состоят в укреплении института собственности, создании условий для единообразного порядка установления разрешенного использования земельных участков, развитии системы планирования территорий.

Кроме того, упростится система  управления земельными ресурсами и  строительным комплексом, а также  уменьшится количество споров, в том  числе судебных, в связи с противоречиями, возникающими при определении разрешенного использования земельного участка, устанавливаемого в соответствии с градостроительными документами (документы зонирования) и в соответствии с видами деятельности, допустимыми в пределах определенной категории земель.

Планируемые юридические  последствия состоят в возможности  устранения существующих противоречий и пробелов законодательства и установления единого правового регулирования  по указанному вопросу.

Заключение.

В заключение работы подведем итоги. Все земли Российской Федерации делятся на семь категорий. В основе деления лежит их целевое назначение.