Земельные и природно-ресурсовые отношения в концепции

Министерство  сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральное государственное  образовательное 

учреждение  высшего профессионального образования

Кубанский государственный  аграрный университет

Юридический факультет

Кафедра экологического и земельного права

КУРСОВАЯ РАБОТА

На тему: ЗЕМЕЛЬНЫЕ И ПРИРОДНО-РЕСУРСОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В КОНЦЕПЦИИ

выполнила

студентка ЮФ 0708

Тхаркахо Марина Байзетовна

Краснодар, 2010 г.

Разработанный в рамках деятельности Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства проект Концепции развития законодательства о вещном праве (далее - Концепция)¹ представляет собой часть единой Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации и "основывается на идее необходимости создания полноценной системы ограниченных вещных прав, которая могла бы максимально удовлетворить потребности участников гражданского оборота в создании основанного именно на вещном праве (то есть максимально стабильного и защищенного) режима пользования чужим имуществом". Поскольку в документе речь идет о существенных структурных, а также и содержательных изменениях действующего природно-ресурсового, и особенно земельного, законодательства, то данные предложения заслуживают внимания с точки зрения их потенциального влияния на сложившуюся систему межотраслевых связей.

Концепция представляет собой фундаментальный научный  труд, выполненный в классических исследовательских традициях, учитывающий  зарубежный и дореволюционный отечественный  опыт правового регулирования. Формат предлагаемого здесь обсуждения не включает предметный анализ отдельных видов вещных прав на земельные участки и другие природные объекты и ограничивается в основном рамками дискуссии о правовой природе земельных и иных природно-ресурсовых отношений и вариантах систематизации соответствующих норм законодательства, а также суждениями частного характера применительно к отдельным положениям Концепции.

Авторы Концепции предлагают переименовать раздел II ГК РФ в "Вещное право", выделить в нем четыре подраздела, в подраздел 3 "Право собственности" включить главу об особенностях права собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты. Соответственно подраздел 4 "Ограниченные вещные права" должен включать главу о праве владения и пользования земельным участком, участком недр, лесным участком, водным объектом. Одним из основных элементов того подхода, который заложен в Концепции применительно к соотношению норм ГК РФ и Земельного кодекса РФ² (далее - ЗК РФ), а также других актов природно-ресурсового законодательства, регулирующих вещные права на природные объекты, является утверждение о том, что "именно в ГК РФ должно содержаться исчерпывающее регулирование вещных прав, за исключением только тех случаев, которые будут предусмотрены в самом ГК РФ. При этом, предоставляя другим федеральным законам возможность детализировать регулирование вещных прав, ГК РФ должен исключительным образом определять виды вещных прав и их содержание, а также основные параметры и необходимые ограничения правового регулирования соответствующих вещных прав".

С цивилистической точки  зрения земельные участки и другие природные объекты - вещи; согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы - основа жизни  и деятельности народов, проживающих  на соответствующих территориях, и это положение предопределяет вторичность норм любой отрасли права, их соподчиненность норме более высокого порядка. В свою очередь, особый конституционно-правовой статус природных ресурсов (ст. 9 включена в гл. 1 "Основы конституционного строя") объясняется их исключительной экологической, экономической, социальной ролью. По этой причине гражданско-правовая атрибутивность прав на земельные участки и иные природные объекты отражает лишь одну из возможных характеристик (вещно-правовую) и вряд ли является доминирующей, учитывая наличие целого ряда иных юридически значимых признаков - таких, например, как экосистемная и жизнеобеспечивающая значимость, естественное происхождение, незаменимость и невозобновляемость (либо только частичная заменимость и восстановимость) данных объектов недвижимости. Соответственно регулирование использования и охраны природных объектов технологиями института вещных прав может рассматриваться как важный, но не всеобъемлющий ракурс правового регулирования. Эти обстоятельства служат одним из факторов самоопределения природно-ресурсовых отраслей права и законодательства (отделенность земельного права от гражданского имеет значительно более длинную историю, не связанную, подчеркнем, с изменениями форм собственности на землю в начале и в конце прошлого века), но недооценивается в Концепции. Отсюда происходит некоторая абсолютизация вещно-правового подхода к регулированию отношений по использованию земли и других природных ресурсов, что просматривается, например, в критике иных (помимо названных в п. 1 ст. 216 ГК РФ) вещных прав и прав с неясной правовой природой, в качестве примера которых приводятся права безвозмездного срочного пользования и ограниченного пользования земельным участком (п. 1, 3 и 4 ст. 36 ЗК РФ). И далее выносится довольно жесткое суждение по поводу обнаруженных отклонений от канонов вещного права: "На практике реализация возможности введения законодателем новых (не предусмотренных ГК РФ) вещных прав породила множество дополнительных проблем, связанных с тем, что нередко не определяется содержание и правовой режим соответствующих вещных прав, не соблюдаются элементарные требования юридической терминологии, предусматриваются дополнительные основания прекращения указанных прав, противоречащие самой природе вещных прав. Более того, применительно к ограниченным вещным правам, предусмотренным ГК РФ, принятыми позже федеральными законами устанавливались разного рода ограничения и запреты (например, права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования земельным участком). Отмеченные обстоятельства оказывают негативное влияние на стабильность имущественного оборота".

Однако стабильность имущественного оборота вряд ли является главной целью, если все же согласиться  с многофункциональным значением земли и других природных ресурсов и тем, что их имущественная характеристика - лишь одна из нескольких правообразующих. Действительно, земельное законодательство содержит ряд титулов, не вписывающихся в каноны теории вещных прав. Однако это не дает оснований квалифицировать ситуацию как требующую обязательного исправления в связи с тем, что вещно-правовая характеристика природных объектов не является для них первичной и субстанциональной. И даже если согласиться с целесообразностью унификации ограниченных вещных прав, вероятно, важнее все же следовать не титульной чистоте, а стремиться к жизнеспособности правовых конструкций, их адекватности регулируемым земельным и иным природно-ресурсовым отношениям. Впрочем, о преимуществах гибких конструкций пишут и сами авторы Концепции.

Как недостаток расценивается  Концепцией³ открытый характер перечня ограниченных вещных прав, содержащегося в ст. 216 ГК РФ, и допускаемая тем самым возможность введения новых вещных прав, но вместе с тем отмечается, что перечень вещных прав, установленных действующим законодательством (с учетом не только ГК РФ, но и иных федеральных законов), оказался далеко не полным и это существенно обедняет имущественный оборот.

В итоге предлагается включить в ГК РФ статью "Виды вещных прав", содержащую указание о том, что вещным правом является право собственности, а также исчерпывающий перечень ограниченных вещных прав, включающий применительно к земельным участкам: право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; право постоянного владения и пользования (эмфитевзис); право застройки (суперфиций); сервитут; ипотеку; право приобретения чужой недвижимой вещи; право вещных выдач; право личного пользовладения (узуфрукт).

Как видно, существующий перечень ограниченных вещных прав значительно расширяется, что предположительно должно обеспечить большую степень свободы гражданского оборота. Но, с другой стороны, не удалось полностью избежать тех правовых конструкций, которые не вписываются в классические представления о вещных правах (в терминологии Концепции это "права с неясной правовой природой"), однако могут применяться в отдельных ситуациях, в частности в случае несовпадения в одном лице собственника земельного участка и расположенного на нем здания или иного объекта недвижимости. Так, считается, что "в случае, если собственник объекта недвижимости не является собственником занимаемого этим объектом земельного участка либо обладателем другого вещного или обязательственного права, он имеет право пользования соответствующим земельным участком". Характерно, что и ранее - в проекте Концепции развития гражданского законодательства о недвижимых вещах - признавалось возможным и теоретически обоснованным возникновение в силу закона иного (не установленного действующим законодательством. - М.В.) ограниченного вещного права на земельный участок: "Для всех случаев, когда право собственности на земельный участок и расположенное на нем здание принадлежат разным лицам, а собственник здания по тем или иным причинам не имеет какого-либо иного вещного или обязательственного права, на основании которого он мог бы пользоваться земельным участком, представляется необходимым обеспечить такое право собственнику здания путем введения нового для современного российского гражданского права ограниченного вещного права, условно именуемого правом ограниченного владения земельным участком. Полагаем, что ввиду распространенности таких случаев действительно есть основания для применения помимо приведенного исчерпывающего перечня ограниченных вещных прав также и иных правовых титулов.

Одним из необходимых  условий разработки документов концептуального  формата является проведение предварительного анализа проблем регулятивного  и применительного характера, сложившихся  за репрезентативный период действия норм, которые планируется изменить, и тем более это касается целых правовых институтов. Между тем из вынесенного на публичное обсуждение документа не видно, является ли он итогом такого анализа, в частности, например, какая именно негативная практика действия упомянутых норм ЗК РФ послужила предпосылкой к выводу о необходимости отмены либо замены названных неясных правовых титулов.

В целях совершенствования  существующей нормативной основы действительно  могут быть успешно заимствованы примеры зарубежного законодательства (стран с сопоставимыми правовыми системами), а также использованы образцы собственного исторического опыта. При этом критерием принятия решений о введении новых подходов должна быть уверенность в их своевременности и соразмерности поставленным задачам, приемлемости для современных национальных правовых традиций, соответствии реальному состоянию общественных отношений. Е.А. Суханов совершенно справедливо указывает на необходимость "изучения современного опыта гражданско-правового регулирования и использования его определенных достижений (но только не путем их прямой рецепции!) в развитии отечественной гражданско-правовой науки и законодательства. Разумеется, при этом необходимо также учитывать и различия в уровне экономического и социального развития государств, обусловливающие соответствующие различия и особенности их правопорядков"⁴.

Кроме того, новые конструкции  могут вводиться не сами по себе, а только взамен неэффективных действующих. С этой точки зрения предложение, например, о введении суперфиция (права застройки) и эмфитевзиса (права постоянного владения и пользования) должно обосновываться их преимуществами в сравнении с действующими правами пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования (а применительно к суперфицию также в сравнении с обязательственным правом аренды земельного участка под застройку)⁵.

Иными словами, в Концепции должны быть более четко названы причины реформирования института вещных прав исходя из презумпции повышения эффективности правового регулирования как цели такого реформирования.

Как это можно предположить исходя из текста документа, сопутствующей  задачей является максимальное "освобождение" земельных и природно-ресурсовых законодательных актов от норм гражданского права. Так, планируется включить в ГК РФ статью "Правовое регулирование вещных прав", содержащую следующие положения: а) основания возникновения и прекращения вещных прав, их виды и содержание определяются исключительно ГК РФ; б) правовой режим, особенности субъектов и объектов вещных прав и порядок их осуществления определяются ГК РФ, а также иными законами в случаях и в пределах, установленных ГК РФ. Перенос центра тяжести правового регулирования ряда принципиальных вопросов природопользования в гражданское законодательство очевиден. Наиболее радикальные решения предлагаются в отношении норм Земельного кодекса, посвященных праву собственности: изъять из ЗК РФ и после соответствующей переработки включить в главу "Право собственности на земельные участки и иные природные объекты" ГК РФ нормы, содержащиеся в ст. 15 - 19, 35, 40, 42 - 44, 49 - 53, 56 ЗК РФ. Концепция предполагает также включение в названную главу ГК РФ статьи "Право собственности на участки недр и водные объекты", с изъятием соответствующих положений из Водного кодекса РФ.

С одной стороны, если признавать возможность  существования земельно-правовых норм в актах гражданского законодательства, и наоборот, гражданско-правовых норм в актах земельного и иного  природно-ресурсового законодательства, то их перемещение из одного источника в другой не представляется само по себе событием разрушительным - при условии сохранения правовых особенностей норм, обусловленных двухотраслевой принадлежностью конкретного регулируемого отношения. То, в какой степени эти особенности будут сохранены и учтены, во многом зависит от исполнения, что налагает большую ответственность на законодателя.

С другой стороны, исторически земельное  право и иные природно-ресурсовые отрасли права и сформировались именно потому и для того, чтобы технико-юридически оптимизировать учет множественных особенностей субъективных природно-ресурсовых прав, в том числе и вещного характера, а в более широком смысле - для того, чтобы адекватно обеспечить правовое регулирование больших групп общественных отношений особого рода. И в сложившейся межотраслевой структуре регулирование подобных особенностей не является задачей гражданского законодательства. Кроме того, в случае изъятия из земельного законодательства обширного блока норм о праве собственности правовое регулирование земельных отношений будет разорвано, что не является лучшим решением хотя бы с точки зрения юридической техники. Но еще более серьезные последствия такого шага могут наступить при перемещении норм (частей норм), имеющих смешанный характер, регулирующих земельные отношения с компонентом права собственности, таких, например, как нормы о разделе земельного участка на несколько новых участков и образовании нового земельного участка путем объединения нескольких участков, из которых предлагается вычленить положения, затрагивающие отношения собственности (из ст. 11.2 - 11.8 ЗК РФ), и включить их в ГК РФ. Очевидно, что сохранить существующую конструкцию гл. I.1 ЗК РФ при таком варианте не удастся, что повлечет либо ее полное перемещение в ГК РФ, либо снабжение множественными отсылками к ГК РФ. В том и другом случае - нарушение целостности правового регулирования, которого с большой вероятностью можно ожидать в ходе извлечения из ЗК РФ и актов природно-ресурсового законодательства положений о праве собственности и ограниченных вещных правах <6>, поскольку они не всегда сформулированы относительно обособленно, а чаще органично вписаны в действующие нормы.

Правила ГК РФ о праве собственности  на земельные участки планируется  применять к отношениям собственности, объектом которых являются участки недр, водные объекты, земельные участки из состава земель лесного фонда и иные земельные участки, на которых расположены леса, если иное не предусмотрено законом и не вытекает из существа этих отношений. То есть резервируется место для специальных норм в природно-ресурсовом законодательстве. Особенности же природно-ресурсовых отношений, в том числе и отношений собственности, столь значительны, что предмет указанного "иного" непременно обнаружится и должен будет специально урегулироваться. (Несколько неожиданной выглядит перспектива: "При подготовке соответствующих специальных законов должны быть отдельным образом рассмотрены вопросы об особенностях возникновения, прекращения и осуществления права собственности на участки недр, водные объекты, земельные участки из состава земель лесного фонда и иные земельные участки, на которых расположены леса". Подготовка наряду с действующими кодифицированными и иными актами природно-ресурсового законодательства отдельных законов представляется излишней.)