Земельные и природно-ресурсовые отношения в концепции

Таким образом, сосуществование общих  и специальных норм сохраняется, хотя и в модифицированном виде, а задача полной консолидации норм гражданско-правового характера  в ГК РФ в части земельных и  природно-ресурсовых отношений, вероятно, не может быть решена в принципе. В то же время противоположный вариант консолидации, а именно всех норм, регулирующих земельные и другие природно-ресурсовые отношения, в том числе и гражданско-правовых, в земельном и природно-ресурсовом законодательстве, практически может быть осуществлен с меньшими потерями целостности правового регулирования, посредством минимального количества норм ГК РФ отсылочного (к этому законодательству) характера. Даже регулирование отношений собственности на землю и иные природные объекты может осуществляться не только ГК РФ, но и законодательными актами иной отраслевой принадлежности (если, как уже отмечалось, в равной мере признавать возможность существования земельно-правовых норм в актах гражданского законодательства и, наоборот, гражданско-правовых норм в актах земельного и иного природно-ресурсового законодательства). Оставаясь по природе своей гражданско-правовыми, нормы о собственности могут помещаться в источники других отраслей права, если это оправдано необходимостью обеспечения системного правового регулирования объектно-однородных общественных отношений.

Однако надо признавать также и  то, что полное изъятие из Гражданского кодекса тематики вещных прав на земельные  участки и иные природные объекты  невозможно, потому что именно эти объекты составляют не просто основу института вещных прав, но с учетом расположенной на них недвижимости (а это почти вся недвижимость, за исключением недвижимости "по закону", перечисленной в абз. 2 п. 1 ст. 130 ГК РФ) фактически исчерпывают его содержание, и подобный путь неприемлем по той же причине нарушения целостности правового регулирования, в данном случае - гражданских отношений.

Такие гипотезы приведены здесь  для того, чтобы подчеркнуть, во-первых, инверсивность процессов кодификации (предлагаемый Концепцией путь не единственно возможный) и необходимость тщательного взвешивания приобретений и издержек выбранного варианта, а во-вторых, объективный характер дуализма источников земельного и других природно-ресурсовых отраслей права.

В содержании земельного и природно-ресурсового  правоотношения в значительной мере присутствует гражданско-правовая составляющая, включающая отношения собственности, оборота и иные отношения имущественной  природы. Эти аспекты правоотношений гражданское законодательство рассматривает как "свои", что нашло отражение в действующем ГК РФ, а также и еще в большей степени в проекте Концепции. Заметим, однако, что самим фактом регулирования общественных отношений актом той или иной отрасли законодательства их правовая природа не меняется и не всегда определяется. От того, что имущественные земельные отношения регулируются ГК РФ и действительно имеют гражданско-правовую природу, они не утрачивают земельно-правовой характер. То и другое качества - сущностны и равнозначимы для отраслевой квалификации земельной правоотношений. Выделение из содержания земельных правоотношений тех, которые складываются по поводу оборота земельных участков (сопровождаемое их отнесением к кругу гражданско-правовых), имеет значение, аналогичное выделению, например, отношений по охране земель, управлению земельными ресурсами, взиманию земельного налога. Правовое регулирование таких отношений организовано различным образом: охрана земель регулируется ЗК РФ (соответствующие земельные отношения в связи с этим не утрачивают свойства экологических), взимание земельного налога регулируется Налоговым кодексом РФ (соответствующие отношения не утрачивают характера земельных), а управление регулируется и земельным, и административным, и муниципальным законодательством, что также не исключает земельно-правовую принадлежность отношений. Полагаем, что термин "использование и охрана" земель, положенный в основу номинации земельного правоотношения, универсален и содержательно распространяется как на приведенные, так и на все другие виды отношений по поводу земли, земельных ресурсов и земельных участков.

В дискуссиях о содержании земельных  правоотношений обычно мало внимания обращается на то, что предметы гражданского и земельного права существуют в разных плоскостях: в одном случае предмет отрасли определяется юридической сущностью правоотношений, в другом - юридическими же характеристиками объекта правоотношений. Поэтому двойственная правовая природа имущественных земельных отношений неустранима и соответственно в сложившейся системе права обе отрасли - и земельное, и гражданское - являются для земельных имущественных отношений базовыми.

Способ же (место) кодификации земельно-правовых норм во многом является результатом  доминирующих в правоведении представлений о предмете отраслей права. Гражданско-правовая содержательность ("имущественность") свойственна не только земельным и природно-ресурсовым, но и многим другим правоотношениям, составляющим предметы иных отраслей права и тем более законодательства. А помимо однородности отношений и особенностей объекта правоотношений, предмето- и, следовательно, отраслеобразующими в ряде случаев могут выступать и иные основания. С этой точки зрения альтернативой традиционному объяснению предмета так называемых комплексных отраслей права комплексностью же составляющих их отношений может быть функциональность правоотношений и даже целеполагание, ценностная доминанта задач правового регулирования. Например, экологическими (в узком смысле, т.е. природоохранными) принято полагать отношения по охране окружающей среды, и таковыми являются очень многие (субстанционально-административные, гражданские, уголовные и др.) правоотношения, а отраслеобразующее основание при этом составляет природоохранная функциональность экологического правоотношения. (Иными словами, само представление об однородности общественных отношений как критерий их предметной идентификации может быть различным.) По этим причинам более важным представляется ответ не на вопрос "где?", а на вопрос "как?" (регулировать). Если это так, то довольно часто реализуемый вариант кодификации и вообще позитивирования норм не является единственно возможным, а выбор источника определяется (должен определяться) как исходя из правовых традиций, так и с учетом обеспечения большей техничности законодательства.

Возложение на ГК РФ дополнительных задач, которые заявлены в Концепции, может иметь ряд следствий  для самого Гражданского кодекса. Поскольку  Гражданский кодекс в силу своих  собственных задач, системы, традиций, правового инструментария и иных кодификационных признаков в существующем формате объективно не вмещает в себя регулирование отношений смешанной правовой природы, а тем более отношений с преобладанием публично-правового элемента, то безущербное для существующего состояния земельных и природно-ресурсовых отношений решение декларированных в Концепции подходов должно означать структурное изменение самого Гражданского кодекса, расширение его до некоего надотраслевого источника, включающего не только общеустановочные, но и, вероятно, в ряде случаев (для сохранения целостности норм) детальные правила регулирования иных отраслевых отношений (что далее, не исключено, может вызвать волну вовлечения в его орбиту и норм иных отмежевавшихся по различным причинам отраслей права - трудового, семейного, жилищного и др.). Такое развитие событий, предполагающее пересмотр сложившейся системы законодательства, представлялось бы шагом назад. Вообще, реструктуризация законодательства должна происходить не ради идеализации формы, что само по себе всегда потенциально дискуссионно ввиду уже сложившихся массовых отступлений от классических форм (дифференциации источников) правового регулирования, а главным образом для улучшения содержимого. И в конечном счете, возможно, оптимальным решением было бы сохранение существующих пропорций, когда содержание вещных прав на землю и другие природные объекты определяется общими правилами ГК РФ и особенностями, устанавливаемыми в специальном законодательстве.

Дифференциация гражданских  и земельных правоотношений в  Концепции проводится через различение категорий земли и земельного участка: "Понятие земельного участка в настоящее время необоснованно включено в ЗК РФ, предметом регулирования которого являются земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земель. Однако понятие земельного участка относится к сфере регулирования гражданского права и должно содержаться в ГК РФ, а не в ЗК РФ". Предлагаемый вариант представляет собой фиктивный способ разделения правовой природы и содержания единого земельного правоотношения. Согласно действующей норме ЗК РФ (ст. 6) объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Земля - объект конституционных, земельных, экологических, уголовных правоотношений, земля как территория - объект конституционных, международных, административных, муниципальных отношений. Земельный участок - во-первых, часть земли и часть территории, и в этом качестве является объектом всех названных видов отношений. И только во-вторых, это правовая конструкция (юридическая фикция), форма юридизации объекта конкретных земельных правоотношений административного (как объект кадастрового учета, мониторинга, контроля), гражданского (как объект собственности, сделок и оборота вообще) и иного характера. Следовательно, содержательное соотношение понятий "земля" и "земельный участок" не дихотомично, поскольку не укладывается в номинацию "гражданское или земельное" (правоотношение).

Концепция дает достаточно материала для размышлений о  том, как именно будет устроено отображение отраслевой природно-ресурсовой специфики вещных прав в головном акте гражданского законодательства. В целом ряде случаев авторы вполне справедливо отмечают существующие пробелы и иные недостатки правового регулирования и формулируют обоснованные предложения по их устранению.

Устанавливаются нормы  так называемого соседского права, определяющие ограничения права  собственности на земельный участок  в интересах собственников соседних земельных участков.

Отмечается отсутствие положений о выплате собственнику при продаже изъятого в связи с неиспользованием в соответствии с его целевым назначением либо используемого с нарушениями законодательства земельного участка с публичных торгов вырученных от продажи средств (за вычетом расходов на проведение торгов).

Урегулированы права  собственников помещений на земельный  участок, занятый зданием, до момента  возникновения земельного участка  в качестве самостоятельного объекта  гражданских прав, включающие вещно-правовую защиту против собственника, что можно  рассматривать как средство предотвращения нарушения земельных и экологических прав граждан - собственников жилых помещений в многоквартирных домах при уплотнительной застройке и других подобных действиях.

Последовательно проводится идея единства земельного участка и расположенной на нем недвижимости как единого объекта оборота и гражданских прав в целом. Ставится вопрос о продолжении конструкции единого объекта: с введением суперфиция (права застройки) право собственности на строения и сооружения, возведенные на арендуемом земельном участке, должно возникать у (действующего) арендодателя, а не арендатора земельного участка.

Указывается, что собственником  объекта незавершенного строительства  в любом случае может являться только собственник или иной законный владелец соответствующего земельного участка.

Предлагается включить в ГК РФ нормы о естественном приращении прибрежного земельного участка  как основании приобретения права  собственности. Заметим, что это  предложение не должно отменять установленное (п. 6, 8 ст. 6 Водного кодекса РФ) право граждан на пользование береговой полосой водных объектов общего пользования и установленный Земельным кодексом РФ (п. 8 ст. 27) запрет приватизации земельных участков в пределах береговой полосы .

Этими примерами перечень новелл документа, разумеется, не исчерпывается.

Иногда требуется объяснение вносимых изменений. Так, предлагаемое понятие земельного участка как  объекта права собственности ("участок  поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном  порядке, прошедший государственный кадастровый учет") представляет собой скорее понятие земельного участка как объекта земельных отношений вообще, а кроме того, не распространяется на сопряженные природные объекты, названные в п. 2, 3 ст. 261 ГК РФ, что может означать сужение правомочий собственника.

Лишь частично можно  согласиться с суждением о  публичных сервитутах: "Регламентирование  ограничений права собственности  на земельные участки в публичных  интересах осуществляется в настоящее  время не гражданским (за исключением норм ст. 279 - 282 ГК РФ), а земельным законодательством, причем для этих целей избрана неадекватная данным отношениям конструкция публичного сервитута (ст. 23 ЗК РФ)". Действительно, конструкция публичного сервитута представляет собой попытку совмещения публичных ограничений и сервитутов и некорректна именно симбиотичностью такого объединения правовых средств, имеющих разные основания и задачи применения. В то же время публичные ограничения прав на земельные участки не исчерпываются только сервитутами (в терминологии ст. 23 ЗК РФ), а кроме того, должны устанавливаться скорее земельным, градостроительным, природоохранным, санитарным, нежели гражданским законодательством, так же как и целевое назначение (специфический признак земельного участка и обязанность собственника использовать земельный участок по его целевому назначению) должно регулироваться ЗК РФ (согласно Концепции это прерогатива ГК РФ).

В отдельных случаях  имеет место недооценка экологического фактора.

Так, к числу условий  сноса самовольных построек не отнесена угроза причинения вреда окружающей среде.

Предлагается закрепить  норму о том, что "собственник  земельного участка не вправе запретить  воздействие исходящих с другого  земельного участка газов, паров, запахов, дыма, копоти, тепла, шумов, вибрации и иных подобных воздействий, если они не влияют либо влияют несущественно на использование его участка. Если владелец соседнего земельного участка выходит за указанные пределы, собственник вправе предъявить к нему негаторный иск об устранении нарушений". Однако ситуация этим не исчерпывается, поскольку возникающее правоотношение является экологическим и эта его статусность превалирует над земельно- и гражданско-правовыми характеристиками - это так, если признавать сравнительно большую ценность прав личного характера в сравнении с правами имущественными. Если учитывать то обстоятельство, что в ходе защиты права граждан на благоприятную окружающую среду применяются иные аргументы, исходящие из охраны здоровья человека от неблагоприятного воздействия окружающей среды, то посыл к невлиянию либо несущественному влиянию вредных экологических факторов на использование земельного участка может создать коллизию норм. Регулирование прав на земельный участок, в том числе и собственника, не должно умалять экологические права граждан.

Право собственника соседнего  участка срезать и оставлять  себе корни дерева или куста, проникшие  с соседнего участка, может квалифицироваться  как допущение причинения экологического вреда.

Положение "Животные в  состоянии естественной свободы, в тот или иной момент находящиеся в границах земельных участков, не признаются объектами права собственности и иных гражданских прав" фактически предоставляет природным объектам (если имеются в виду дикие животные) режим бесхозяйных, что исключает природно-ресурсовое законодательство. Учитывая, что дикие животные, как правило, находятся в границах каких-либо земельных участков (лесной участок, участок земель сельскохозяйственного назначения и т.п.), подобное нововведение означало бы возможность их добычи без разрешения, в то время как многие виды животных могут добываться только в разрешительном порядке.

Концепция представляет собой весьма объемный документ, вобравший  множество оценок и предложений, которые в рамках подготовки к  использованию его в законотворческих целях должны обсуждаться детально.

Например, предлагается "на отношения собственности, возникающие  по поводу участков недр, распространить действие правил ГК РФ о праве собственности  на земельные участки, предусмотрев, что соответствующие изъятия могут быть установлены специальными законами". Как известно, право собственности на земельный участок распространяется, если иное не установлено законом, на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения (п. 2 ст. 261 ГК РФ). Учитывая, что собственность на недра в настоящее время только государственная (ч. 1 ст. 1.2 Закона РФ "О недрах"), данное предложение может рассматриваться как нацеленное на введение множественности форм собственности на недра, и это прямо подтверждается, например, тезисом: "...если участки недр, в отношении которых возможно право собственности граждан и юридических лиц, допускаются к участию в обороте, сделки с этими участками недр могут совершаться при условии государственной регистрации прав на такие объекты недвижимости".